La conditionnalité du PSA

Suite aux Accords de Dayton de 1995 qui ont mis fin à la guerre civile en Bosnie-Herzégovine, l'UE a conçu, en 1996, une Approche régionale avec cinq pays de la région : Albanie, République fédérale de Yougoslavie, Macédoine, Bosnie-Herzégovine (BiH) et Croatie. Cette initiative visait trois objectifs : soutenir la restauration de la paix conclue dans les Accords de Dayton; créer une zone de stabilité politique par l'instauration de régimes démocratiques, l'établissement d'États de droit et le respect des droits de l'Homme et des minorités; promouvoir le développement économique. L'Approche régionale, créée au même moment que la South East Europe Cooperative Initiative des États-Unis était, contrairement à cette dernière, basée sur une logique de conditionnalité. L'accès aux diverses formes d'aide promises par l'UE (participation au programme PHARE, signature d'un accord de coopération commerciale, etc.) était lié au respect par les États cibles des conditions établies par Bruxelles en vue d'atteindre les objectifs de l'Approche régionale. Selon Bartlett et Samardzija (2001), l'aide conditionnelle versée par l'Approche régionale (7 milliards d'euros entre 1991 et 1999) n'a cependant pas contribué à promouvoir la stabilité politique ni le développement économique dans la région. C'est cet échec, conjugué à l'aggravation de la crise au Kosovo et à l'impasse des négociations de Rambouillet présidées par l'UE, qui aurait amené l'UE, en avril 1999, à remplacer l'Approche régionale par le PSA, fondé sur une conditionnalité plus stricte, étroitement inspirée de celle qui existait pour l'EUEE (Vachudova, 2003; Mungiu-Pippidi, 2003; Anastasakis et Bechev, 2003).

L'objectif du PSA est double : conclure d'abord des accords de stabilisation et d'association (ASA) similaires aux Accords d'association européens signés avec les PECO entre 1991 et 1994; favoriser ensuite l'intégration éventuelle des cinq PBO dans l'UE. Toutefois, cette intégration n'est pas assurée car, contrairement aux accords d'association européens, les ASA ne renvoient pas à l'article 310 du Traité sur l'Union européenne. Ce vide juridique laisse deux options à l'UE : faire de l'ASA un simple accord de partenariat et de coopération ou le transformer en un véritable accord d'association menant à l'adhésion (Tucny, 2000).

Dans la mesure où il s'adresse à d'ex-pays communistes qui ont très récemment achevé leur transition vers la démocratie ou la poursuivent encore, dont le niveau de développement économique est comparable ou inférieur à celui de la moyenne des PECO, et qui ont tous été, à des degrés divers, affectés par des guerres civiles récentes, le PSA repose sur une triple conditionnalité²

Les modalités d'application de cette triple conditionnalité sont similaires à celles de la double conditionnalité de l'EUEE. Les conditions sont exclusivement définies par la Commission et le Conseil, dans le cadre des Partenariats d'accession annuels. Le suivi du changement est principalement assuré par la Commission et donne lieu chaque année à un rapport de suivi pour chaque pays. Ces rapports intègrent les enquêtes de terrain effectuées par les fonctionnaires de la Commission, les délibérations du Conseil, les rapports et résolutions du Parlement européen et les évaluations effectuées par diverses OI (notamment le CDE et l'OSCE) et plusieurs organisations non gouvernementales. Les progrès accomplis sont jaugés en tenant compte uniquement des décisions effectivement prises, des législations effectivement adoptées et du degré de leur mise en œuvre. Les mesures et législations à différents stades de préparation et d'approbation parlementaire ne sont généralement pas considérées. Le Conseil de Thessalonique de juin 2003 a prévu l'établissement d'institutions de partenariat – les Conseils d'association et les Conseils parlementaires d'association – qui permettront aux PBO d'être associés à la mise en œuvre des réformes. Il a aussi donné son aval à la mise en place de programmes d'aide, comparables à ceux dont ont bénéficié les PECO, auxquels ont eu accès depuis tous les États cibles quel qu'ait été leur niveau de conformité avec le PSA : le jumelage (twinning), qui permet aux fonctionnaires des PBO d'être secondés par leurs homologues de l'UE; le TAIEX qui facilite le transfert d'expertise de l'UE vers les PBO; la possibilité de participer aux programmes PHARE, ISPA et SAPARD; l'accès à une dotation de 5 milliards d'euros du programme CARDS pour la période 2000–2006. Au total les PBO devraient bénéficier d'une assistance de 4,65 milliards d'euros entre 2000 et 2006.

Les impacts du PSA

Deux conclusions principales se dégagent des rapports de suivi de la Commission pour les années 2000 à 2005 (CE, 2000, 2002, 2003, 2004, 2005a, 2005b, 2005c, 2005d, 2005e) : premièrement, les réformes exigées par le PSA ont progressé de manière significative mais inégale dans les cinq PBO; deuxièmement, les conditions des deux premiers stades du PSA n'ont pas été appliquées de manière stricte. L'ouverture de la négociation d'un ASA et la conclusion d'un ASA ont été généralement utilisées comme incitatifs pour récompenser la collaboration d'un pays et l'encourager à poursuivre ses efforts, même si toutes les conditions préalables à l'une ou l'autre étape du PSA n'avaient pas été satisfaites. Cette attitude est similaire à celle qui est employée dans le cadre de l'EUEE (Éthier, 2003). Elle tend à démontrer que la conditionnalité n'est véritablement appliquée qu'au stade de la négociation d'un accord d'adhésion à l'UE. Il faut donc interpréter avec prudence le contenu des rapports de suivi. Quoique fiables, ceux-ci ont également pour but de justifier les calculs stratégiques du Conseil à l'égard des Balkans, calculs qui prennent en compte certains autres éléments en plus de l'avancement des réformes du PSA, en particulier les relations avec les autres partenaires de l'UE dans la région et les intérêts divergents des États membres.

En mars 2003, la Commission a jugé, dans une étude de faisabilité, que la BiH n'était pas encore prête à amorcer la négociation d'un ASA (CE, 2003). Le rapport de suivi de mars 2005 (CE, 2005a) concluait qu'en dépit des progrès accomplis depuis 2000, la BiH n'était toujours pas en mesure d'entreprendre la négociation d'un ASA, le pays demeurant au stade de la reconstruction post-conflit. Le rapport relevait des lacunes très sérieuses, dont l'absence d'État de droit, l'inexistence de pluralisme politique, le respect insuffisant des droits de la personne et de la protection des minorités, l'incapacité des institutions politiques à reconstituer un marché du travail et une structure économique, la lenteur du processus de retour des réfugiés. Pourtant, dans son rapport de suivi de novembre 2005 (CE, 2005c), la Commission jugeait que désormais la BiH était prête à amorcer la négociation d'un ASA, recommandation qui a, par la suite, été entérinée par le Conseil et mise en œuvre en décembre 2005. Bien que ce rapport fasse état de certains progrès depuis 2004 (législations autorisant les réfugiés à récupérer leurs biens, création au sein de la Cour d'État d'une chambre pour juger les crimes de guerre, collaboration avec le Tribunal pénal sur l'ex-Yougoslavie, émergence d'un État capable d'assumer l'entière responsabilité d'un gouvernement, organisation d'élections municipales démocratiques, etc.), il reconnaît d'emblée que l'ensemble des conditions préalables à l'ouverture de la négociation d'un ASA n'ont pas été satisfaites. Il est clair, dans ce cas, que l'UE a voulu utiliser ces négociations comme incitatif à l'accélération des réformes, suite à la décision conjointe de l'UE, de l'OTAN et de l'ONU en 2005 de créer des conditions favorables à la cessation aussi rapide que possible de leurs missions de stabilisation et d'administration en BiH, au Kosovo et en Macédoine, en raison de leurs coûts, de leur efficacité toute relative et de l'opposition de certaines parties des populations concernées à la présence de forces étrangères sur leurs territoires. L'UE, l'OTAN et l'ONU espèrent en effet que la conclusion éventuelle d'un ASA avec la BiH, comme l'aboutissement des négociations sur le statut futur du Kosovo (amorcées en février 2006) et la tenue d'un référendum sur l'indépendance du Monténégro (le 21 mai 2006), permettront de créer une situation propice à l'avancement des réformes exigées par le PSA et à la constitution d'États autonomes ou indépendants capables de prendre en charge entièrement leur avenir.

Dans l'Union de la Serbie et du Monténégro (USM)³

Les rapports dédiés à l'Albanie et à la Macédoine démontrent que la capacité des forces politiques de négocier des compromis ou de coopérer entre elles est un facteur décisif de l'avancement du PSA. En dépit du fait que ni l'Albanie, ni la Macédoine ne respectaient entièrement les conditions préalables à la négociation d'un ASA, notamment la tenue d'élections justes et libres et le respect de l'État de droit, Tirana a pu amorcer la négociation d'un ASA en 2002 parce que les dirigeants des deux principales formations, Fatos Nano, dirigeant du Parti socialiste albanais et Sali Berisha, dirigeant du Parti démocratique albanais, ont accepté de coopérer, ce qui a mis fin à la paralysie du système politique. La Macédoine, pour sa part, a pu signer un ASA en 2001, parce que les partis macédoniens et albanais ont accepté de former une large coalition gouvernementale et d'entériner l'Accord d'Ohrid proposé par l'UE, qui concédait de nouveaux droits à la minorité albanaise⁴

En Croatie, la défaite de l'Union démocratique croate (HDZ) ultra-nationaliste de Franjo Tudjman et la victoire d'une coalition formée par le Parti social démocrate (SDP) et le Parti croate social libéral (HSLS) lors des élections législatives de 2000 ont favorisé l'avancement des réformes conditionnelles à la conclusion d'un ASA en 2001, le respect des conditions inhérentes à cet accord en 2002 et le dépôt de la candidature d'adhésion à l'UE en février 2003. Le retour au pouvoir d'une coalition dominée par le HDZ, en novembre 2003, n'a compromis ni la poursuite des réformes, ni l'acceptation de la candidature de la Croatie par l'UE en 2004, comme certains le croyaient, car le nouveau premier ministre et leader du HDZ, Ivo Sanader, a neutralisé les éléments nationalistes les plus radicaux de son parti. À l'exception de ces derniers, toute la classe politique croate souhaite désormais une intégration rapide dans l'UE. Pour que cet objectif se réalise, il faudra que Zagreb, parallèlement à la négociation de son traité d'adhésion amorcée en 2005⁵

La stratégie incitative du PSESE

Le PSESE a été créé en même temps que le PSA, en avril 1999, et adopté officiellement à Cologne en juin 1999. Il s'agit d'un régime d'aide international qui vise à établir une paix durable, à promouvoir la démocratie et à relancer le développement économique dans les PBO, la Roumanie, la Bulgarie, la Moldavie, la Hongrie et la Slovénie⁶

La structure du PSESE est fort complexe et difficile à décrire avec précision car elle a évolué au fil du temps. À l'origine, les montants d'aide octroyés par les donateurs étaient déterminés par le High Level Steering Group (HLSG) constitué des ministres des finances des pays donateurs et des représentants de la BERD, de la BEI, du FMI, de l'ONU, de la Banque mondiale et de la Commission européenne. Les propositions d'aide et la coordination de cette dernière étaient assurées par le European Commission World Bank Joint Office for South East Europe (OSEE, 2001). Les propositions soumises par l'OSEE aux donateurs n'étaient pas déterminées par les progrès de l'atteinte des objectifs du pacte dans les États cibles, mais par les besoins de ceux-ci selon le diagnostic établi par la conférence régionale des partenaires du pacte. Le PSESE, en effet, comprend trois tables responsables des principaux objectifs du pacte : la Table 1 “ démocratisation et droits humains ”, la Table 2 “ développement économique ”, la Table 3 “ sécurité ”. Chaque table est axée sur un certain nombre de priorités supervisées par divers groupes de travail (task-force). Les trois tables sont chapeautées par une table régionale dirigée par le coordonnateur spécial du pacte et son équipe. C'est la conférence annuelle de cette table régionale, à laquelle participent les États cibles et les donateurs, qui sélectionne les projets soumis par les gouvernements, organisations non gouvernementales (ONG) et OI donatrices pour chacune des trois tables. Le financement des projets retenus est déterminé par le HSLG, sur recommandation de l'OSEE. Lors de la première conférence régionale, en septembre 1999, des centaines de projets soumis pour les trois tables ont été examinés. Les quelque 235 projets sélectionnés ont été rassemblés dans un Quick Start Package (QSP) d'une durée de 12 mois et soumis par l'OSEE à la première conférence du HSLG en mars 2000. En 2000 et 2001, environ 1 milliard 658 millions d'euros ont été octroyés au QSP (SC-SPSEE, 2001a). L'analyse des impacts du PSESE sera limitée aux projets du QSP, car ce sont les seuls pour lesquels il existe des documents d'information. Compte tenu du sujet de l'article, nous concentrerons notre attention sur les projets du QSP alloués à la Table 1, “ démocratisation et droits humains ”.

Les impacts du PSESE

À l'origine, la Table 1 était composée de sept groupes de travail responsables des priorités suivantes : protection des droits des minorités, bonne gouvernance des administrations publiques, égalité des femmes et des hommes, aide au retour des réfugiés, création de médias d'information indépendants, amélioration de l'efficacité et de la coopération des parlements, développement d'une culture démocratique chez les jeunes. Les OI et les gouvernements et ONG des pays donateurs étaient à la fois les bailleurs de fonds et les maîtres d'œuvre des projets de la Table 1. Le QSP a retenu 125 projets pour la Table 1 et leur a alloué 309,5 millions d'euros. Ils devaient être terminés en septembre 2000, mais en mai 2001, le rapport du coordonnateur spécial révélait qu'à cette date, 11 projets avaient été abandonnés, 51 demeuraient en préparation, 46 étaient en cours et 28 étaient terminés (SC-SPSEE, 2001b).

Ce rapport, seul document d'information disponible sur le QSP, ne permet pas de savoir si les projets en cours et complétés ont contribué à la réalisation des priorités de la table 1. Les fiches projets annexées au rapport se contentent en effet de décrire brièvement le nombre et la nature des actions réalisées dans le cadre de chaque projet. Dans la majorité des cas, il s'agit de cours de formation offerts aux clientèles cibles et de rencontres (séminaires, ateliers de travail, conférences) qui ont permis de réunir diverses catégories d'acteurs (parlementaires, journalistes, jeunes universitaires, militantes d'organisations féministes) de plusieurs États cibles du PSESE. Deux indicateurs permettent toutefois de présumer que les projets de la Table 1 n'ont pas eu d'impacts positifs significatifs. Premièrement, suite au resserrement du contrôle de l'UE sur le PSESE en novembre 2001 et à la nomination d'un nouveau coordonnateur spécial, en janvier 2002, il a été décidé d'exclure des priorités du PSESE tous les objectifs de la Table 1, à l'exception du retour des réfugiés, afin de mettre l'accent sur le développement économique, la libéralisation des échanges, la construction des infrastructures, l'approfondissement de la coopération régionale et la lutte contre le crime organisé. Deuxièmement, en 2003, les interventions de la Table 1 ont été recentrées sur deux missions prioritaires : le développement de médias indépendants et de journalistes compétents et le renforcement de la démocratie locale et de la coopération transfrontalière entre gouvernements locaux et acteurs de la société civile (SC-SPSEE, 2003a).

Selon certains membres bien informés de l'équipe du coordonnateur spécial du PSESE⁷

L'approche néo-réaliste : importance et crédibilité des coûts et bénéfices

Le rôle de l'UE en matière de promotion de la démocratie a été fort peu théorisé. C'est la conditionnalité politique de l'EUEE qui a été à l'origine des premiers efforts en ce sens (Whitehead, 1996; Pridham et Gallagher, 2000; Tucny, 2000; Kubicek, 2003; Anastasakis et Bechev, 2003; Vachudova, 2003; Éthier, 2003; Spendzharova, 2003). Les auteurs expliquent d'abord l'efficacité de la conditionnalité de l'EUEE par la théorie de l'acteur rationnel ou la théorie néo-réaliste des relations internationales. Selon cette théorie, les États cibles se conforment aux réformes préaccession exigées par l'UE, d'une part, parce que l'adhésion est pour eux d'une importance cruciale et qu'ils n'ont pas de réelle alternative; d'autre part, parce qu'ils savent que la perte de cette récompense est certaine s'ils n'obtempèrent pas aux prescriptions de l'UE. Les diverses aides, incitatives ou conditionnelles, qui accompagnent les réformes préaccession ont un impact nettement moins décisif que la perspective de l'adhésion sur l'attitude des candidats formels ou potentiels. Les chercheurs qui ont évalué les PADD des agences d'aide, du CDE et de l'OSCE recourent largement à cette théorie pour expliquer leur inefficacité. Les États cibles ne font pas les réformes demandées, d'une part, parce que les avantages inhérents à ces programmes leur sont concédés gratuitement (c'est le cas des aides financières et techniques allouées à la réalisation de projets axés sur la bonne gouvernance, la démocratie locale, la protection des minorités, l'accessibilité, l'efficacité du système judiciaire, l'adhésion au CDE et à l'OSCE, etc.); d'autre part, parce qu'ils savent que les promoteurs de ces programmes ne les sanctionneront pas s'ils ne coopèrent pas (ils n'encourent ni réduction de l'aide, ni suspension, ni exclusion de l'organisation). Cette logique permet également d'expliquer pourquoi la conditionnalité des élargissements est plus efficace que la pseudo conditionnalité des accords de coopération de l'UE.

L'attitude des États cibles à l'égard des SPD est intimement reliée à la crédibilité de la récompense promise et de la sanction prévue, une variable souvent négligée par les rares études sur le sujet. Comme nous l'avons expliqué dans une étude précédente (Éthier, 2003), cette crédibilité dépend du degré de cohésion et de détermination des décideurs à l'égard des réformes démocratiques demandées aux États cibles. Dans le cas des élargissements de l'UE vers des pays nouvellement démocratisés ou en voie de démocratisation, tous les États membres de l'Union s'entendent sur la nécessité impérative des réformes préaccession et sur le report automatique de l'adhésion des candidats incapables de réaliser ces réformes. C'est cette cohésion qui explique leur capacité de voter à l'unanimité, au sein du Conseil, tant le contenu des stratégies préaccession que leur issue, c'est-à-dire l'achèvement ou non de la négociation des traités d'adhésion. Dans le cas des accords de coopération signés avec les États tiers, la cohésion des États membres est beaucoup moins grande, ce qui explique qu'ils ne puissent s'entendre sur l'application des sanctions prévues en cas de non respect des clauses démocratiques de plus en plus fréquemment intégrées à ces ententes (Tucny, 2000). Les PADD des OI, tels le consortium des agences d'aide de la Banque mondiale, le CDE, l'OSCE et le PSESE sont de nature incitative parce que les gouvernements impliqués ont des opinions divergentes quant au contenu des réformes à préconiser, aux modalités de leur mise en œuvre et à la nécessité de sanctionner les pays receveurs moins coopératifs⁹

L'approche néo-libérale : le niveau d'interdépendance des décideurs

La théorie néo-réaliste ne permet pas d'expliquer la cohésion et la détermination des décideurs dans le cas des élargissements de l'UE et la faible cohésion des décideurs dans le cas des SPD incitatives. Selon cette théorie, en effet, la coopération des États dépend essentiellement du leadership d'une puissance hégémonique. Or, tant le Conseil de l'UE que les regroupements de gouvernements et OI qui promeuvent des SPD incitatives sont de nature pluri-hégémonique. La théorie néo-libérale des relations internationales est plus éclairante à cet égard puisqu'elle soutient que plus l'interdépendance, principalement économique mais aussi technologique, politique et culturelle, des États est prononcée, plus leurs intérêts particuliers tendent à converger et plus ils sont enclins à coopérer (Keohane, 1984). L'interdépendance des États promoteurs des PADD est très faible : l'OSCE et le CDE rassemblent les pays occidentaux et les ex-républiques de l'Union soviétique; les principaux donateurs de la Banque mondiale sont les pays développés d'Europe, d'Amérique du Nord et d'Asie; le PSESE est formé de 40 États, OI et ONG appartenant à divers continents et régions. Les États membres de l'UE, en revanche, ont atteint un niveau d'intégration supérieur à celui de tout autre bloc régional. Leur intérêt commun à promouvoir la démocratie est cependant beaucoup plus marqué dans le cas des élargissements que dans celui des accords de coopération, car l'admission de nouveaux partenaires dans l'Union peut entraîner soit des coûts élevés soit des bénéfices importants pour chacun d'entre eux, selon que les réformes préaccession sont réalisées ou non. Par contre, le respect ou non des clauses démocratiques des accords de coopération par les États tiers n'a pas d'incidence très prononcée sur le fonctionnement interne de l'Union et les intérêts de ses membres.

L'approche constructiviste : clarté, monitoring et internalisation des règles prescrites

Selon la théorie constructiviste des relations internationales, la soumission des États aux règles et aux normes des OI est principalement déterminée par la compatibilité de ces dernières avec leurs propres règles et normes domestiques (Checkel, 1997; Duina, 1999, Keohane et Underbald, 1998; Risse, Ropp et Sikking, 1999; Featherstone et Radaelli, 2003). À première vue, cette théorie ne permet pas d'expliquer l'inégale efficacité des SPD, puisque les réformes politiques qu'elles exigent sont totalement ou largement incompatibles avec les règles et normes en vigueur dans les États cibles. De nombreux constructivistes (dont Checkel, 1997) reconnaissent que, dans un tel cas, la coopération des États cibles dépend principalement de calculs rationnels, c'est-à-dire des avantages qu'ils peuvent obtenir et de la sévérité des coûts qu'ils risquent d'encourir. Toutefois, d'autres facteurs encouragent également les États cibles à coopérer : (a) la clarté des règles prescrites; (b) le monitoring rigoureux de leur mise en œuvre; (c) l'existence d'institutions transnationales permettant aux États cibles d'internaliser les règles et les normes prescrites en participant à leur élaboration et à leur application. L'analyse comparée du PSA et du PSESE tend à confirmer l'incidence de ces trois variables sur les impacts de ces SPD. Il semble tout à fait plausible que la clarté des règles prescrites par les partenariats d'accession, le monitoring serré effectué par la Commission et ses partenaires dans les rapports réguliers annuels et la participation des pays candidats non pas à l'élaboration mais à l'application des partenariats d'accession à travers les Conseils d'association et les Conseils parlementaires d'association contribuent tant à l'avancement des réformes préaccession qu'à l'internalisation des normes et règles de l'UE par les élites politiques des États cibles. Dans le même ordre d'idées, il est logique de penser que l'inefficacité des stratégies incitatives de promotion de la démocratie, comme celles des PADD et du PSESE, est liée à la portée aussi vaste qu'imprécise de leurs objectifs, à l'inexistence de procédures de supervision et d'évaluation et à l'absence de structures permettant aux donateurs et aux receveurs de participer, de façon régulière et systématique, à la réalisation des réformes souhaitées par les promoteurs de ces programmes.

Ceci dit, l'approche constructiviste est problématique dans la mesure où elle ne permet pas d'expliquer pourquoi la conditionnalité de l'UE comporte de tels mécanismes, alors que les programmes incitatifs d'aide à la démocratisation en sont dépourvus. L'analyse des stratégies préaccession démontre pourtant clairement que l'adoption de ces mécanismes de contrôle et de partenariat découle directement de la volonté unanime des États membres d'assurer le succès des réformes dans les pays candidats. En revanche, l'absence de cohésion et de détermination des promoteurs des SPD incitatives est à l'origine du peu d'importance accordée à la clarté des règles prescrites, à leur monitoring, à leur évaluation et à leur mise en œuvre dans un cadre de partenariat.

Le désir des élites partisanes d'obtenir la récompense promise

À la lumière de ces travaux, il s'avère que la première variable du modèle néo-institutionnaliste ne peut pas expliquer l'efficacité inégale de l'EUEE et du PSA. Selon toutes les études consultées, tous les partis politiques des PECO et des PBO, tant les anciens partis communistes convertis à la social-démocratie, que les nouveaux partis de droite, de centre et de gauche, nationalistes, cosmopolitistes ou eurosceptiques, pluralistes ou représentatifs de certains groupes (minorités nationales, paysans, chrétiens, etc.) se sont montrés favorables à l'adhésion de leur pays à l'UE dès le début des années 1990, à l'exception de quelques groupes marginaux (comme le Parti de la Grande Roumanie), du parti nationaliste croate (HDZ) et du Parti socialiste bulgare (PSB). La volonté de protéger la souveraineté de leur pays contre les velléités dominatrices de la Russie ou de la Yougoslavie, un sentiment d'appartenance historique à l'Europe et l'aspiration à la sécurité, à la stabilité politique et à la prospérité économique sont considérées comme les principales motivations de ce désir presque unanime des élites est et sud-européennes de se joindre à l'UE.

La détermination et la coopération des dirigeants face aux réformes

La seconde et la troisième variables du modèle néo-institutionnaliste sont beaucoup plus susceptibles d'expliquer la diversité des attitudes à l'égard de la conditionnalité de l'EUEE et du PSA. Dans tous les PECO (sauf dans les trois républiques baltes où le système des partis était largement dominé par quelques formations de droite, de centre-droite ou de centre-gauche), les réformes associées aux accords d'association européens, signés entre 1991 et 1993, ont suscité maintes oppositions de la part des partis. Les réformes visant à instaurer des économies de marché libérales ont été appuyées par les nouveaux partis de droite, mais contestées par les anciens partis communistes et les nouveaux partis de gauche. Les réformes portant sur la protection des minorités, la limitation du pouvoir exécutif et le transfert d'une partie des compétences du gouvernement central aux administrations locales ont été soutenues par les partis libéraux et cosmopolitistes, mais entravées par les partis nationalistes de tendance autoritaire. Au cours de la seconde moitié des années 1990, les anciens partis communistes, les nouveaux partis de gauche et les partis nationalistes ont toutefois modifié leurs attitudes et adopté des positions beaucoup plus conciliantes vis-à-vis des réformes préaccession conditionnelles à l'avancement de la négociation des traités d'adhésion amorcée en 1998 ou 2000. Cette évolution a été moins marquée et plus tardive, cependant, en Roumanie et en Bulgarie.

En Roumanie, la première défaite électorale des anciens communistes du Parti social-démocrate roumain (PSDR) depuis la chute du régime de Ceaucescu, au profit de la Convention démocratique, coalition de 14 partis libéraux favorables aux réformes, lors du scrutin législatif de 1996, a favorisé l'adoption d'une vaste série de mesures économiques et politiques (coupures des subventions aux entreprises, programme ambitieux de privatisations, lois en faveur des minorités, dévolution de pouvoirs aux gouvernements locaux, etc.). Cependant, cette nouvelle dynamique s'est rapidement essoufflée en raison des divergences parmi les membres de la coalition sur les orientations et les modalités d'application des réformes, divergences largement alimentées par les intérêts clientélistes de chaque parti. La décision du Conseil européen d'amorcer les négociations d'adhésion avec la Roumanie, en décembre 2000, a incité le PSDR à adopter une position favorable aux réformes préaccession, ce qui a contribué à son retour au pouvoir lors des élections de 2000. Quoique dirigé par Adrian Nastase, ardent promoteur des réformes, le gouvernement minoritaire du PSDR s'est toutefois avéré incapable de les achever en 2002, en raison principalement de la persistance de la corruption et des luttes clientélistes en son sein.

En Bulgarie, l'obtention d'une majorité absolue de sièges par l'Union des Forces démocratiques (UDF), coalition anti-communiste plus favorable à la libéralisation économique et à la démocratisation politique que le PSB, lors des élections de 1997, a constitué une rupture avec la conjoncture des années 1990–1997, dominée par la forte influence des anciens communistes du PSB et de leurs alliés. Ce changement de garde a sans doute influencé la décision du Conseil européen d'amorcer les négociations d'adhésion avec Sofia en 2000. Cependant, en dépit de sa politique résolument pro-OTAN et pro-UE, l'UDF ne parviendra pas à faire avancer les réformes d'une manière concluante en raison de l'opposition du PSB et de ses dissensions internes de nature factionnaliste et clientéliste. La victoire électorale, en 2001, du Mouvement national Simeon II (MNSII), nouveau parti résolument pro-européen et pro-occidental, partisan d'une politique de compromis entre les visions de la droite et de la gauche, suscitera une relance et une accélération des réformes. Le MNSII ne réussira pas, toutefois, à conclure les négociations d'adhésion de la Bulgarie en 2002, en raison de plusieurs facteurs : son accession tardive au pouvoir, l'incompétence, le manque de transparence, la corruption, les pratiques clientélistes et l'incapacité à travailler en équipe de nombreux ministres et députés, l'inexpérience et le manque de leadership de Simeon II.

En Albanie, la stagnation des réformes conditionnelles à la conclusion d'un ASA est liée au fait que les fonctionnaires et les élites partisanes n'en comprennent pas la nécessité. Un sondage réalisé par l'Albanian Institute for International Studies (AISS, 2003) a démontré, en effet, que les uns et les autres conçoivent l'adhésion à l'UE comme une décision qui doit être prise par Bruxelles et non comme le résultat d'efforts accomplis par leur pays en vue de satisfaire aux normes économiques, politiques et sociales de l'UE. En outre, les deux partis principaux, le Parti socialiste albanais (ex parti communiste) et le Parti démocratique albanais, de tendance libérale, sont profondément divisés par des luttes factionnalistes et clientélistes. De plus, ils sont incapables, depuis 1990, de s'extirper d'une logique de confrontation, motivée davantage par des luttes de pouvoir et des rivalités personnelles que par des dissensions idéologiques. En Macédoine, ce sont également la corruption, les pratiques népotistes et le factionnalisme des partis, plutôt que leurs affiliations ethniques (comme l'a démontré leur commune détermination à résoudre la crise de 2001), qui ont hypothéqué l'avancement des réformes exigées par la conclusion d'un ASA. L'exception à la règle parmi les PBO est la Croatie. L'achèvement des réformes exigées par le PSA est dû à la victoire d'une coalition cosmopolitiste et pro-européenne de six partis de centre-droite et de centre-gauche, lors des élections de 2000. Cette victoire a succédé à la crise du parti nationaliste HDZ, après le décès de son leader Franjo Tudjman. Le retour au pouvoir du HDZ, en 2003, n'a pas hypothéqué la poursuite des réformes exigées par le PSA, car ce parti a adopté des positions plus modérées et centristes sous le leadership de Ivo Sanader. Ce dernier a réussi à marginaliser les éléments les plus ultra-nationalistes, comme le démontre l'extradition par le HDZ du général Gotovina, accusé de crimes de guerre contre la minorité serbe, conformément à l'exigence du Tribunal international sur l'ex-Yougoslavie, quelques semaines après la décision du Conseil d'amorcer les négociations d'adhésion avec Zagreb, en octobre 2005.

L'absence d'un mouvement anti-réformes au sein du parlement et de la société

Les études récentes sur les PECO et les PBO tendent à démontrer que ce sont les querelles partisanes et électoralistes entre les partis au pouvoir et les partis de l'opposition, ainsi que les conflits suscités par le factionnalisme et le clientélisme des partis (Fatic, 2000), plutôt qu'une opposition idéologique de ces derniers aux réformes, qui ont ralenti, sinon paralysé, le progrès des changements revendiqués par l'UE après 1998–2000, en Bulgarie, en Roumanie, en Albanie et en Macédoine. Dans les huit PECO qui ont adhéré à l'UE en 2004, ces problèmes étaient au départ moins aigus (notamment dans les Républiques baltes) ou se sont atténués de manière significative concurremment à la négociation des traités d'adhésion. Par ailleurs, la documentation disponible ne permet pas de relier le rythme inégal des réformes à l'existence ou à l'absence d'un vaste mouvement d'opposition au sein des sociétés civiles. Le grand nombre des partis, le faible enracinement des nouveaux partis dans la société, l'absence de groupes de pression structurés dans la plupart des PECO et des PBO, ont considérablement limité l'organisation de mouvements de protestation citoyens significatifs et durables à l'égard des réformes. Les sondages d'opinion révèlent par ailleurs que le mécontentement des citoyens, qui a atteint des taux élevés durant certaines périodes, était dû à leur absence de confiance envers les élites politiques. Les populations jugeaient ces élites incapables de réaliser les réformes économiques d'une manière cohérente et d'en répartir les coûts de manière équitable en raison de leur égoïsme et de leurs pratiques corrompues et partisanes, (Éthier, 1998; Rose et Munro, 2003). Très critiques à l'égard des mœurs de leurs dirigeants, les populations ont généralement appuyé les réformes politiques visant à démocratiser et à assainir la gouvernance des institutions étatiques.