Introduction
Un grand nombre d'études ont mis en lumière le rôle prépondérant, bien que non déterminant, du mode de scrutin sur la proportion de femmes dans les parlements (entre autres, Larserud et Taphorn, Reference Larserud and Taphorn2007; Rule et Zimmerman, Reference Rule and Zimmerman1994; Tremblay, Reference Tremblay2008a). Rule explique cette subtilité :
Electoral systems explain almost 30 percent of the varying proportions of women in democracies' national legislatures. “Woman-friendly” electoral systems are very significant but insufficient for explaining women's successes. Sixty percent is generally due to political, socioeconomic, and cultural factors, while 10 percent is unexplained. However, favorable societal conditions will not substitute for unfavourable electoral systems relative to women reaching their optimum representation in parliament (Reference Rule, Rule and Zimmerman1994 : 16).
Les militantes féministes s'appuient ainsi sur le constat d'un rôle prépondérant, quoique non déterminant, du mode de scrutin sur les taux de féminisation des parlements pour réclamer une réforme électorale au Canada, comme l'ont fait, au cours de la décennie 1990, leurs consoeurs écossaises, galloises et néo-zélandaises (Chaney, Reference Chaney, Sawer, Tremblay and Trimble2006; Mackay, Reference Mackay, Sawer, Tremblay and Trimble2006; McLeay, Reference McLeay, Sawer, Tremblay and Trimble2006). Or, il n'est pas certain que leur message se soit fait entendre.
Selon l'idée maîtresse qui guide ce texte, les recommandations proposées au cours des dernières années en vue de réformer les modes de scrutin utilisés pour désigner les membres de certaines des assemblées législatives provinciales au Canada ont réservé une importance le plus souvent nulle, bien que parfois accessoire, mais jamais centrale, à l'objectif d'augmenter la proportion des députées. En ce sens, cette finalité n'a jamais inspiré les projets de révision électorale esquissés au Canada, les scénarios réformistes la rangeant au bas de leurs listes de priorités, mais ce jugement doit toutefois être nuancé selon l'espace législatif considéré, comme le démontrera l'analyse.
Ce texte passera en revue les différents scénarios de réforme électorale mis de l'avant au Canada depuis le tournant du millénaire, une période que Massicotte (Reference Massicotte and Blais2008) qualifie de troisième vague des débats sur la réforme électorale. Cet examen est animé moins par le souci d'analyser en profondeur les modes de scrutin recommandés en remplacement du scrutin majoritaire et uninominal (SMU), que par la volonté de mettre au jour la place qu'ils aménagèrent à l'objectif d'accentuer la féminisation des assemblées législatives. La conclusion reviendra sur l'idée maîtresse du texte, pour en évaluer la portée heuristique. Auparavant, toutefois, il n'est pas sans intérêt de rappeler quelques chiffres qui témoignent de la présence déficitaire des Canadiennes dans les espaces de la représentation parlementaire.
La sous-représentation des femmes en politique canadienne
En septembre 2009, les femmes occupaient 22,1 pour cent (68/308) des banquettes à la Chambre des communes du Canada,Footnote 1 et entre 5,3 pour cent et 31,6 pour cent des sièges dans les assemblées législatives provinciales et territoriales. Vu autrement, si certaines assemblées législatives affichent aujourd'hui une masse critique de femmes,Footnote 2 la parité femmes-hommes en politique est encore bien loin à l'horizon. Qui plus est, à se comparer, le Canada se désole plutôt qu'il ne se console. Ainsi, à la fin de l'été 2009, il se situait au 48e rang du classement que l'Union interparlementaire dresse des parlements nationaux selon leur taux de féminisation, traînant derrière le Rwanda (56,3 % de femmes parlementaires, premier au classement de l'Union), l'Afghanistan (27,7 %, 30e), l'Irak (25,5 %, 38e) et le Pakistan (22,5 %, 46e).
Pour l'essentiel, deux vastes argumentairesFootnote 3 alimentent les plaidoyers en faveur d'une participation accrue des femmes à la vie politique : l'un est humaniste et universaliste (cette perspective pose les femmes et les hommes comme similaires en raison de leur commune humanité), l'autre est utilitariste (c'est-à-dire fondé sur la différence entre les femmes et les hommes). Selon le premier argumentaire, l'espèce humaine se compose de femmes et d'hommes et puisqu'un Homme sur deux est une femme, il n'est que simple justice que les deux sexes soient égaux quant à la représentation politique. Qui plus est, l'être humain étant universellement femelle ou mâle,Footnote 4 les femmes ne peuvent être considérées comme une catégorie, au même titre que les minorités culturelles, ethniques ou sexuelles, par exemple. De fait, le sexe constitue le clivage premier, celui qui est assigné à la naissance («C'est une fille!» ou «C'est un garçon!»), le substrat de l'Homme; la dualité anatomique femelle versus mâle précède, traverse et marque tous les autres clivages sociétaux, tous les autres marqueurs identitaires. Le mouvement en faveur de la parité des femmes et des hommes en politique, qui a tenu la France en haleine au cours des années quatre-vingt-dix, a porté haut et fort ce discours (pour un survol de la question, voir Sénac-Slawinski, Reference Sénac-Slawinski2008).
Selon l'argumentaire utilitariste, basé sur une conception différentialiste des sexes, le faible nombre de politiciennes signifie que la gouverne politique fonctionne de manière déficitaire, et ce, à deux égards : d'une part, sur le plan de la légitimité démocratique, le parlement n'étant pas le reflet de la population, et d'autre part, sur le plan des politiques publiques, leur confection étant amputée d'une part substantielle des ressources sociétales disponibles. Qui plus est, le faible taux de féminisation des assemblées politiques freine la représentation des dossiers associés au statut des femmes et à leur qualité de vie. Finalement, une dernière variante de l'argumentaire utilitariste invoque l'absence de modèles de leadership au féminin et les conséquences de cette pénurie en termes de renouvellement à plus long terme des élites politiques. Au Canada, les appels pour augmenter la proportion de femmes en politique, lancés par le mouvement des femmes, mais aussi par d'autres acteurs tels les mouvements associatif et syndical, ont plutôt interpellé le discours utilitariste, lequel inscrit le problème de la sous-représentation des femmes en politique dans une perspective explicative plus vaste.
Plusieurs facteurs limitent la participation des femmes à la vie politique, des facteurs d'ordre culturel, socioéconomique et politique (Tremblay, Reference Tremblay2007, Reference Tremblay and Tremblay2008c). La culture interpelle l'ordre du symbolique, nommément la religion, l'éducation et les conceptions en matière de rôles selon les sexes. Par exemple, à une conception égalitaire des rôles de genre sont associées des proportions plus généreuses de femmes dans les parlements (Inglehart et Norris, Reference Inglehart and Norris2003 : 140–141; Mateo Diaz, Reference Mateo Diaz2005 : 64; Paxton et Kunovich, Reference Paxton and Kunovich2003). Les facteurs socioéconomiques, qui réfèrent à l'offre de candidates, reposent sur le raisonnement suivant : s'il y a peu de femmes dans les parlements, c'est qu'il y a peu de femmes là où les partis repêchent leurs candidatures (par exemple, dans la profession juridique ou le monde de la finance). Une offre plus substantielle de femmes dans ces espaces amènera, progressivement, une féminisation accrue des parlements (Darcy, Welch et Clark, Reference Darcy, Welch and Clark1994 : 104–105; Norris, Reference Norris2004 : 186; Rosenbluth, Salmond et Thies, Reference Rosenbluth, Salmond and Thies2006).
Jusqu'à maintenant, la présence minoritaire des femmes dans les instances législatives canadiennes s'avère pour le moins troublante, le cadre sociétal semblant plutôt offrir un terreau favorable à leur représentation.Footnote 5 C'est ici qu'entrent en jeu les facteurs d'ordre politique. Ils renvoient à la demande de candidates de la part des partis : la faible féminisation de l'espace politique résulte d'une demande trop timide de ceux-ci pour celles-là (Norris, Reference Norris and Norris1997; Norris, Carty, Erickson, Lovenduski et Simms, Reference Norris, Carty, Erickson, Lovenduski and Simms1990; Norris et Lovenduski, Reference Norris and Lovenduski1995 : 14–15). Or, les partis orchestrent leurs stratégies de sélection des candidatures en fonction de l'environnement sociétal (c'est-à-dire culturel et socioéconomique), certes, mais aussi selon les règles du jeu politique. À cet effet, le mode de scrutin est une donnée fondamentale pour qui veut comprendre le processus d'accès à la représentation politique – et donc la sous-représentation des femmes dans les parlements. Les conclusions de plusieurs travaux portent à croire que les scrutins majoritaires et uninominaux rendraient la tâche plus ardue aux femmes désireuses de se faire élire en comparaison des scrutins proportionnels (Matland, Reference Matland, Matland and Montgomery2003, Reference Matland, Ballington and Karam2005; Norris, Reference Norris2004 : 179–208; Reynolds, Reilly et Ellis, Reference Reynolds, Reilly and Ellis2005 : 60–61; Rule, Reference Rule1987 et Reference Rule, Rule and Zimmerman1994; Rule et Norris, Reference Rule, Norris, Rule and Zimmerman1992 : 41–54; Salmond, Reference Salmond2006; Siaroff, Reference Siaroff2000). De manière plus précise, l'obligation faite à chaque formation politique de ne retenir qu'une seule candidature par district électoral, et la prédominance d'un modèle informel de candidature gagnante dont les traits se confondent avec le profil et les expériences des hommes, se conjugueraient pour poser obstacle aux candidatures féminines en scrutins majoritaires et uninominaux. D'où les plaidoyers en faveur de modes de scrutin proportionnels qui, presque toujours, impliquent des districts plurinominaux, obligeant ainsi les formations politiques à présenter plusieurs candidatures dont l'uniformité pourrait choquer l'électorat et l'inciter à punir les partis réfractaires à représenter la diversité sociétale.
Or, il semble qu'au Canada ces appels à la réforme n'aient pas été entendus, ce qui est pour le moins intriguant alors même que d'autres fidèles du SMU se sont ouverts, au cours des dernières années, à de nouveaux modes de scrutin. Par exemple, au milieu des années quatre-vingt-dix, la Nouvelle-Zélande abandonna le SMU pour un scrutin mixte proportionnel. De même, à la fin des années quatre-vingt-dix, la Grande-Bretagne, dans sa démarche de dévolution, accueillit le scrutin mixte proportionnel pour élire les membres de l'Assemblée nationale du pays de Galles et du Parlement écossais. Tel que mentionné plus tôt, l'objectif d'élire plus de femmes inspira notablement la volonté de réformer le mode de scrutin en Écosse, en Nouvelle-Zélande et au pays de Galles. D'où l'intérêt d'examiner l'imperturbable cas canadien qui non seulement s'avère plus que jamais fidèle au first-past-the-post system, mais ne semble guère préoccupé par la présence déficitaire des femmes dans les espaces législatifs.
Les différentes propositions de réforme électorale au CanadaFootnote 6
Depuis le début du vingt-et-unième siècle, cinq provinces (la Colombie-Britannique, l'Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick, l'Ontario et le Québec) ont sérieusement évalué la possibilité de réformer le SMU utilisé pour élire les membres de leur assemblée législative. Par ailleurs, dans le cadre de son plan d'établissement, le Nunavut a envisagé l'adoption d'un dispositif électoral qui, s'il avait été adopté, aurait garanti la parité de représentation femmes-hommes au sein de son assemblée législative. Les initiatives des provincesFootnote 7 seront d'abord examinées, pour terminer avec celle du Nunavut.
La Colombie-Britannique
Au cours de la période récente de révision des modes de scrutin, la Colombie-Britannique a été la première province à avoir mis en place un vaste processus d'étude destiné à évaluer le SMU utilisé pour élire les membres de sa législature. La formule qu'elle privilégia marqua l'imaginaire, puisqu'elle confia ce mandat non à un comité de spécialistes en études électorales, mais à un groupe de «simples» citoyennes et citoyens. L'Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale en Colombie-Britannique (ACRÉCB) se composait de 160 personnes sélectionnées au hasard sur la liste provinciale des électrices et des électeurs, soit une femme et un homme provenant de chacune des 79 circonscriptions électorales provinciales, plus deux Autochtones (une femme et un homme). Trois phases ponctuèrent les travaux de l'Assemblée citoyenne, qui s'échelonnèrent sur l'année 2004 : de janvier à mars, les membres étudièrent les différents modes de scrutin; de mai à juin, ils tinrent des audiences publiques et prirent connaissance des mémoires soumis à leur attention; de septembre à novembre, les membres délibérèrent et firent rapport.Footnote 8
Trois valeurs guidèrent l'examen du mode de scrutin auquel procéda l'ACRÉCB, des valeurs tirées des attentes exprimées par la population : 1) la proportionnalité votes / sièges, c'est-à-dire le souhait que la représentation de chaque formation politique à l'Assemblée législative soit proportionnelle au soutien que lui a manifesté l'électorat; 2) la représentation locale, soit le lien entre, d'une part, la représentante ou le représentant et, d'autre part, ses commettantes et commettants; 3) le choix bonifié de l'électorat, c'est-à-dire le souhait que chaque électrice et chaque électeur puisse exprimer un vote nuancé grâce à une multitude d'options électorales. L'ACRÉCB recommanda l'abandon du SMU et l'adoption du vote unique transférable (VUT) pour élire les membres de l'Assemblée législative de la Colombie-Britannique.Footnote 9
Quelle place l'objectif d'accentuer la féminisation de l'Assemblée occupa-t-il à l'agenda de travail des membres de l'ACRÉCB? Une plus forte proportion de députées n'a pas constitué une valeur charnière des travaux de l'Assemblée citoyenne, et ce, en dépit du fait que la moitié de ses membres était des femmes. De fait, Lang (Reference Lang2007) a non seulement constaté que les 80 femmes membres de l'ACRÉCB ne se reconnaissaient pas le mandat de promouvoir la représentation des femmes,Footnote 10 mais que plusieurs membres de l'Assemblée citoyenne (femmes et hommes) n'y voyaient même pas matière à discussion (Lang, Reference Lang2007 : 59). Ce constat ébranle sérieusement une idée charnière des travaux sur les femmes et la politique selon laquelle une masse critique de femmes occupant des postes de décision se traduirait par des politiques publiques plus favorables à la population féminine. En fait, Phillips (Reference Phillips1995 : 157–160) vise sans doute assez juste lorsqu'elle soutient que la présence de femmes au sein d'instances décisionnelles ne constitue en rien une assurance que seront adoptées des décisions publiques favorables aux femmes.
En revanche, le fait que la féminisation du personnel siégeant à l'Assemblée législative de la Colombie-Britannique n'ait pas constitué une valeur-phare des travaux de l'ACRÉCB ne signifie pas que cette préoccupation ait été totalement évacuée. En effet, Lang (Reference Lang, Warren and Pearse2008) montre que l'Assemblée citoyenne a jonglé à plusieurs reprises avec cette problématique au cours des trois phases de ses activités, par des discussions informelles ou l'audition d'une experte sur la question, pour finalement la mettre de côté. Lang (Reference Lang, Warren and Pearse2008) explique cette mise à la marge par trois considérations. Primo, la question de la représentation des femmes n'avait pas de porte-parole clairement identifié, au contraire d'autres thématiques (comme celle du Nord par exemple). Qui plus est, les femmes étaient partagées entre elles sur cette question, évacuant ainsi la possibilité de la promouvoir d'une seule voix. Secundo, les membres des deux sexes étaient ambivalents quant à la pertinence et l'importance de la problématique de la représentation des femmes et, de manière plus précise, quant à savoir si elle devait ou non être inscrite à l'ordre du jour de leurs débats et réflexions. Tertio, Lang (Reference Lang, Warren and Pearse2008) avance que le personnel de soutien aux membres de l'Assemblée citoyenne manifesta un intérêt tardif et mitigé pour la représentation des femmes,Footnote 11 envoyant peut-être ainsi le message que cette dimension du projet de réforme électorale n'était pas importante (ou qu'elle l'était moins).
L'Ontario
L'Ontario a suivi la démarche britanno-colombienne d'une assemblée du peuple. En effet, en novembre 2004, le premier ministre Dalton McGuinty annonça la mise sur pied d'une assemblée de citoyennes et de citoyens ayant pour tâche d'examiner le mode de scrutin utilisé pour élire les députées et députés à Queen's Park. L'Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale de l'Ontario (ACRÉO), dont les travaux se sont tenus de septembre 2006 à mai 2007, affichait beaucoup de points communs avec sa prédécesseure de la Colombie-Britannique : indépendance du gouvernement, sélection au hasard des membres et parité femmes-hommes, entre autres. Par contre, alors que trois valeurs seulement encadraient le travail de l'ACRÉCB, en Ontario elles étaient au nombre de neuf : 1) la légitimité, c'est-à-dire que la population devrait faire confiance au mode de scrutin utilisé pour élire leurs représentantes et représentants à Queen's Park; 2) la représentation équitable, ou descriptive, en vertu de laquelle l'Assemblée législative de l'Ontario devrait constituer un modèle réduit de la population de la province; 3) le choix des électrices et des électeurs, en cela que le mode de scrutin devrait offrir un large éventail d'options à l'électorat; 4) des partis efficaces, en ce sens capables d'assumer leurs fonctions traditionnelles en démocratie libérale; 5) un gouvernement stable et efficace; 6) un parlement fonctionnel; 7) un plus fort taux de participation aux élections et une plus grande implication des électrices et des électeurs dans les diverses manifestations de la démocratie électorale; 8) l'imputabilité des députées et députés face à leur électorat; 9) la simplicité et l'aspect pratique, c'est-à-dire que la population devrait comprendre les tenants et les aboutissants du mode de scrutin, lequel devrait être d'application aisée.
En mai 2007, l'ACRÉO recommanda que l'Ontario se départît du SMU au profit d'un scrutin mixte proportionnel (SMP).Footnote 12 L'Assemblée ne fit aucune recommandation afin de favoriser l'élection des candidates, même si la représentation équitable (c'est-à-dire descriptive) constituait une valeur-phare de ses réflexions. En effet, la représentation équitable valorise une assemblée qui soit le reflet de la population, notamment sur le plan sociodémographique; invitant et légitimant en cela une présence plus marquée des femmes à Queen's Park, l'ACRÉO aurait dû engendrer des recommandations en ce sens. Or, il n'en fut rien, et ce, en dépit de deux éléments : 1) l'Assemblée reçut une cinquantaine de mémoires traitant explicitement de la (sous-) représentation des femmes et plaidant pour que soient adoptées diverses stratégies à même d'accroître le taux de féminisation de l'Assemblée législative de l'Ontario;Footnote 13 2) l'ACRÉO comptait un nombre égal de femmes et d'hommes, mettant de nouveau à mal la portée heuristique de la notion de masse critique : la présence en nombre n'entraîne en rien les idées.
Les dispositifs d'enquête mis en place à l'Île-du-Prince-Édouard et au Nouveau-Brunswick, quoique sensibles au problème de l'effacement des femmes des espaces de la représentation législative, n'y prêtèrent pourtant pas une attention substantielle, optant plutôt pour l'accessoire.
L'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick
Alors que le Législateur britanno-colombien et son homologue de l'Ontario choisirent de confier à des assemblées constituées d'une centaine de citoyennes et de citoyens le mandat d'étudier le mode de scrutin utilisé pour désigner les parlementaires provinciaux et, éventuellement, y proposer une alternative, l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick confièrent cette mission à des structures d'envergure bien plus modeste, soit des comités constitués de quelques membres seulement. Les groupes d'étude des deux provinces de l'Atlantique convergent également sur certaines de leurs recommandations, nommément l'abandon du SMU en faveur d'un SMP, et l'endossement de ce scénario par voie référendaire.
Deux étapes marquèrent le déroulement du processus d'étude d'une éventuelle réforme du SMU pour les élections législatives provinciales à l'Île-du-Prince-Édouard. Dans un premier temps, en janvier 2003, le gouvernement conservateur mit sur pied une commission ayant mandat d'envisager une réforme du mode de scrutin. Indépendante du gouvernement, la Commission de la réforme électorale de l'Île-du-Prince-Édouard ne comptait qu'un seul membre, Norman H. Carruthers. En décembre Reference Carruthers2003, l'ancien juge en chef de la Cour suprême de l'Île-du-Prince-Édouard remit son rapport au premier ministre Pat Binns. Il y formulait plusieurs recommandations, dont celle de modifier le SMU en y adjoignant un élément de proportionnalité. Fait important à noter : le commissaire Carruthers se montra sensible à la problématique de la représentation des femmes en politique provinciale et recommanda que toute réforme électorale contribue à accroître le nombre des députées à l'Assemblée législative de l'Île (Carruthers, Reference Carruthers2003 : 101).
Dans un second temps, le premier ministre annonça, au début de l'été 2004, son intention de créer une commission ayant pour mission de «poursuivre le travail de la Commission sur la réforme électorale de l'Île-du-Prince-Édouard», et notamment de «concevoir et mener une campagne d'éducation publique, visant à faire mieux connaître à la population de l'Île-du-Prince-Édouard l'actuel système électoral uninominal majoritaire à un tour et le système mixte proportionnel.»Footnote 14 La Commission sur l'avenir électoral de l'Île-du-Prince-Édouard vit ainsi le jour à la fin de 2004. Ses huit membres furent nommés en février 2005. Le SMP défendu par la Commission disposait que 17 sièges soient attribués au SMU et, par le truchement d'un deuxième tour, 10 au scrutin proportionnel de listes fermées à l'échelle provinciale.Footnote 15 À l'exemple de l'ACRÉO, la Commission sur l'avenir électoral de l'Île-du-Prince-Édouard traita la question de la représentation des femmes en politique provinciale de manière indirecte, en suggérant qu'une conception descriptive de la représentation inspire les partis afin «que la composition de la liste de candidats (sic) reflète la population de la province.»Footnote 16 Les femmes sont ainsi posées comme une minorité parmi et au même titre que les autres, ce que contesterait une lecture humaniste et universaliste de leur participation à la vie politique, puisqu'elles forment plus de la moitié de la population.
Du côté du Nouveau-Brunswick, c'est en décembre 2003 qu'est créée la Commission sur la démocratie législative (CDL). Son mandat était d'«[e]xaminer le système électoral ainsi que les institutions et pratiques démocratiques au Nouveau-Brunswick, et formuler des recommandations pour les renforcer et les moderniser afin qu'ils (sic) soient plus justes, ouverts, responsables et accessibles aux Néo-Brunswickois et aux Néo-Brunswickoises.»Footnote 17 Composée d'un nombre égal de femmes et d'hommes (soit trois commissaires et une coprésidence de chaque sexe), la CDL mena, de mai à octobre 2004, une vaste campagne de consultation du public.
Dans ce contexte, elle traita le thème «Femmes et démocratie».Footnote 18 Trois expertes sur la question brossèrent alors un tableau de la participation des femmes à la politique provinciale au Nouveau-Brunswick (comme l'avait fait une experte dans le cadre des travaux de l'ACRÉCB; Lang, Reference Lang, Warren and Pearse2008 : 100), expliquèrent le scrutin de représentation proportionnelle et esquissèrent des stratégies à même d'accentuer la féminisation de l'Assemblée législative néo-brunswickoise. Ce travail ne fut pas vain puisque dans son rapport final, la CDL formula trois recommandations (une quatrième concernait plutôt la haute fonction publique) destinées à «augmenter à 35 % d'ici l'an 2015 la représentation des femmes à l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick» (CDL, 2005 : 30). La première recommandation visait à bonifier d'un dollar pour chaque vote obtenu l'allocation annuelle aux partis ayant présenté au moins 35 pour cent de candidates aux élections provinciales les plus récentes. La seconde recommandation, également à saveur financière, suggérait la mise sur pied d'un mécanisme de financement des groupes travaillant à accroître la présence des femmes en politique. Finalement, la troisième recommandation voulait obliger les partis à faire rapport tous les deux ans sur les moyens qu'ils ont pris pour ouvrir leurs portes aux femmes.
Il n'est pas sans intérêt de s'interroger sur le seuil établi, soit 35 pour cent : pourquoi la représentation législative des femmes peut-elle se suffire d'environ un tiers, alors qu'elles forment plus de la moitié de la population? Il est possible que ce seuil ne puisse s'expliquer que par l'adhésion de la CDL à la notion de masse critique. En outre, loin de remettre en cause des règles du jeu politique qui ont sans doute une part de responsabilité dans l'effacement des femmes de l'arène parlementaire néo-brunswickoise, les trois recommandations de la CDL les confirment et les fortifient, en cherchant à améliorer la performance des aspirantes-députées par le truchement de contributions financières, de formations et d'une protection accrue de l'État. En d'autres mots, le problème n'est pas la politique, mais les femmes, et la solution n'est pas de revoir les règles du jeu politique, mais d'outiller les femmes pour qu'elles deviennent des joueuses plus aguerries au combat électoral.
Dans son rapport final, la Commission recommanda l'adoption d'un SMP régional (CDL, 2004 : 2–4). Le gouvernement conservateur fit la sourde oreille aux recommandations destinées à améliorer la représentation des femmes dans sa réponse au rapport de la CDL, ce qui n'empêcha pas le premier ministre de conclure : «Grâce au plan directeur du renouvellement démocratique que nous formulons dans le rapport, les institutions et pratiques démocratiques du Nouveau-Brunswick seront plus solides, plus équitables et plus représentatives; elles seront également efficaces et devront rendre des comptes à la population que nous servons» (italiques ajoutés).Footnote 19 Si la Commission s'était montrée sensible à la représentation des femmes en politique provinciale néo-brunswickoise, le gouvernement conservateur n'y accorda aucune importance. En clair, pour le premier ministre Lord, la représentation n'a pas besoin des femmes pour être représentative.
Le nouveau gouvernement qui s'installa à Fredericton à la suite des élections de 2006 rejeta le scénario d'adopter un SMP régional pour élire les députées et députés à l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick. Par contre, dans sa réponse aux recommandations de la CDL, il écrivait que «[l]es associations de circonscription (sic) locales seront encouragées à nommer des femmes candidates aux élections provinciales en proposant un remboursement accru des dépenses électorales (55 % au lieu de 50 % après avoir obtenu un seuil minimal de soutien électoral)».Footnote 20 Selon le gouvernement, cet engagement encadrera les élections générales de 2010.
Le Québec
Dès sa fondation à la fin des années soixante, le Parti Québécois (PQ) s'est intimement associé à la question de la réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les députées et députés siégeant à Québec. Qui plus est, dès la première moitié des années quatre-vingt, soit bien avant que l'effacement des femmes de la vie politique ne soit considéré comme jetant une ombre sur la démocratie représentative, des voix arguèrent de l'importance que les femmes accèdent «en nombre décent à l'Assemblée nationale» (Massicotte et Bernard, Reference Massicotte and Bernard1985 : 206) pour mousser l'option réformiste.Footnote 21 Pourtant, il n'est pas certain que cet argument fut très sérieux, comme le laisse à penser sa disparition des débats subséquents sur la réforme électorale.Footnote 22 En dépit de nombreuses réflexions et des convictions profondes du leader péquiste, René Lévesque, en faveur d'une réforme du SMU, le PQ ne le tronqua jamais au bénéfice d'un autre modèle électoral.Footnote 23 Même en 1998, lorsque les résultats des élections rappelèrent cette curieuse particularité du SMU de ne pas offrir au parti qui obtient le plus grand nombre de votes la garantie de constituer le gouvernement, peut-être sans étonnement, le leader péquiste, à qui cette situation incongrue conféra le poste de premier ministre, ne manifesta aucune intention réformiste. En revanche, les critiques fusèrent au sein de la société civile, relançant ainsi les débats sur la réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les membres de l'Assemblée nationale du Québec.
En décembre 2001, la Commission des institutions de l'Assemblée nationale se donna un mandat d'initiative portant sur la réforme du mode de scrutin utilisé pour élire les membres du Salon bleu. De manière plus précise, la Commission avait mandat : 1) d'étudier le SMU; 2) d'évaluer différents scénarios de réforme du mode de scrutin; 3) d'en cerner les effets sur la représentation (notamment des régions), sur le rôle des institutions parlementaires et leur fonctionnement, sur la formation des gouvernements et leur stabilité, et finalement, sur le système politique québécois dans son ensemble. Il est à noter que la représentation des femmes à l'Assemblée nationale n'était pas partie prenante au mandat de la Commission, même si celle-ci traita cette question dans ses travaux. La Commission produisit un document de consultation en octobre 2002 (Assemblée nationale du Québec, 2002), lequel engendra un processus de consultation générale en audiences publiques un mois plus tard.Footnote 24
Au même moment, au cours du dernier trimestre de 2002, s'enclenchait une vaste opération de réflexion collective sur la réforme des institutions politiques québécoises, soit le Comité directeur des États généraux sur la réforme des institutions démocratiques (ou Commission Béland). Constitué de quatre femmes et six hommes, le Comité voulait mieux cerner l'état de l'opinion publique par rapport aux institutions représentatives (Comité directeur sur la réforme des institutions démocratiques, 2003 : 13). Le Comité remit son rapport, Prenez votre place !, au ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, Jean-Pierre Charbonneau, en mars 2003. Y étaient formulées plusieurs recommandations, dont celle de revoir le SMU et, de manière plus précise, d'envisager l'adoption d'un scrutin de représentation proportionnelle régionale. Le Comité se montra sensible à la représentation des femmes au Salon bleu, recommandant :
Que le gouvernement contribue à la création de fonds privés dans le but de soutenir les femmes dans leur entrée en politique.
Qu'un parti politique qui, à la suite d'une élection générale compte au moins 30 % de femmes parmi sa députation, reçoive un remboursement bonifié de ses dépenses électorales jusqu'à ce qu'il ait atteint 50 % de représentation féminine.
Que le programme À égalité pour décider soit reconduit sur une base permanente et que ses ressources financières soient accrues. De plus, une partie du budget de ce programme devrait être réservée au soutien de projets destinés aux femmes autochtones ainsi qu'à celles de la diversité ethnoculturelle (Comité directeur sur la réforme des institutions démocratiques, 2003 : 64).
Comme au Nouveau-Brunswick, les recommandations formulées par le Comité n'interpellaient pas les forces systémiques responsables de la faible présence des femmes au Salon bleu, confirmant et fortifiant plutôt le statu quo par des mesures de mise à niveau des femmes. Quoi qu'il en soit, Prenez votre place ! devait rester lettre morte, puisque deux jours après sa parution, des élections générales provinciales étaient déclenchées, que le PQ perdit.
Jean Charest, le nouveau premier ministre libéral, déclara ne pas se sentir lié par les recommandations de la Commission Béland. Par contre, en campagne électorale, il s'était engagé à revoir le mode de scrutin utilisé pour désigner les députées et députés siégeant à Québec. Ainsi, en juin 2004, le ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques, Jacques Dupuis, soumit à l'Assemblée nationale un projet de réforme parlementaireFootnote 25 qui devait être suivi, le 15 décembre 2004, d'un avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale.Footnote 26 Fait important à noter pour les fins de la présente réflexion, l'un des objectifs visés par l'avant-projet de loi était de «favoriser l'atteinte d'une représentation équitable des femmes à l'Assemblée nationale» (Québec, 2004 : 6). L'inscription de la représentation des femmes au cœur même des objectifs de l'avant-projet de loi n'est sans doute pas étrangère aux mobilisations soutenues du mouvement des femmes québécois sur le terrain de la réforme des institutions représentatives.Footnote 27
Le mode de scrutin proposé par l'avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale a été qualifié de «proportionnel mixte», en cela qu'il introduisait «des éléments de proportionnalité afin de mieux refléter la volonté de la population lors des élections»,Footnote 28 tout en conservant une représentation désignée par le truchement du SMU. Au regard de l'axe d'analyse privilégié par le présent texte, soit la représentation des femmes, le modèle proposé prévoyait deux stratégies pour accroître le nombre des candidates et, éventuellement, celui des députées, soit de bonifier, d'une part, l'allocation annuelle accordée à un parti en fonction du pourcentage de ses candidates aux dernières élections et, d'autre part, le remboursement dû à une candidate. Le Tableau 1 présente ces deux mesures.
Table 1. Taux de remboursement dus aux candidatures féminines prévus par le modèle du ministre Dupuis d'un scrutin proportionnel mixte
Source: Québec (Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques, La représentation équitable des femmes à l'Assemblée nationale) à http://www.institutions-democratiques.gouv.qc.ca/publications/fiche_4_femmes.pdf (page consultée en octobre 2009).
Le 15 juin 2005, l'Assemblée nationale du Québec adopta une motion afin de mettre sur pied une commission spéciale en vue de l'étude de l'avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale.Footnote 29 Constituée de neuf membres (trois députées et six députés), la Commission avait pour mandat de tenir des consultations particulières (auprès de spécialistes, par exemple) et générales sur une série de thèmes abordés par l'avant-projet, dont l'intérêt d'une révision du mode de scrutin et les mesures destinées à favoriser une représentation équitable des femmes à l'Assemblée nationale. La motion prévoyait aussi qu'un comité de citoyennes et de citoyens sur les questions électorales, composé de quatre femmes et quatre hommes, assistât la Commission spéciale dans ses travaux. Celle-ci déposa son rapport final en avril et mai 2006. La Commission formula plusieurs recommandations sur la réforme du SMU ainsi que sur la représentation des femmes, dont la plus importante est sans aucun doute la suivante : «que les mesures incitatives financières pour les partis apparaissant à l'avant-projet de loi soient en principe maintenues dans leurs formes actuelles, mais que le calcul soit fait sur la base des élues et non pas des candidatures.»Footnote 30 De fait, toute mesure visant à majorer l'allocation annuelle des partis doit reposer sur la proportion des députées et non des candidates aux élections, car cette dernière option gonflerait davantage les bourses des partis qu'elle ne féminiserait le Salon bleu, les partis faisant le plein de leurs gains (notamment financiers) à présenter des candidates, mais non à les faire élire. En outre, considérer les élues plutôt que les candidatures laisse pleine autonomie aux partis d'organiser comme ils l'entendent la promotion des candidates, nonobstant qu'elles se présentent en scrutin majoritaire ou sur les listes. Cette formule limite les chances que les listes ne se transforment en ghettos réservés aux minorités – dont les femmes.
De son côté, le Comité des citoyennes et des citoyens sur les questions électorales fit aussi rapport en avril 2006. Concernant la représentation des femmes, la partie majoritaire du ComitéFootnote 31 formula plusieurs recommandations, dont celle «[que] la majoration de l'allocation annuelle des partis soit établie en fonction du nombre d'élues et non de candidates» (Acharid et al., Reference Acharid2006 : 54; italiques dans l'original). Ainsi, que les élues plutôt que les candidates soient l'unité de base sur laquelle asseoir les mesures incitatives pour accentuer la féminisation de l'Assemblée nationale fit consensus entre les membres de la Commission spéciale et leurs homologues du Comité citoyen. Par contre, ce dernier recommanda «[que] la structuration des listes soit laissée à la discrétion des formations politiques» (Acharid et al., Reference Acharid2006 : 54), balayant du revers de la main les appels nombreux lancés par plusieurs témoins devant la Commission afin que la constitution des listes respecte obligatoirement le principe de l'alternance des sexes.Footnote 32 Or, l'alternance stricte des femmes et des hommes (ou l'inverse) sur les listes de candidatures constitue une stratégie très puissante pour féminiser la classe politique. C'est d'ailleurs le constat auquel aboutit le Directeur général des élections du Québec (DGÉQ), dans son évaluation des modalités d'un mode de scrutin mixte compensatoire,Footnote 33 qui écrivait :
Selon l'étude par simulations statistiques, le critère de l'alternance des candidatures féminines et masculines, conjugué à l'obligation de placer une candidature féminine à la tête de 50 % des listes des partis politiques, a un effet direct sur la représentation des femmes. L'imposition de ce double critère permet d'augmenter le pourcentage de femmes élues à partir des listes. Ce constat corrobore l'expérience étrangère à ce sujet (Directeur général des élections du Québec, 2007 : 17).
Cet avis émis par le DGÉQ s'inscrivait dans le mandat d'analyser les modalités d'un éventuel mode de scrutin mixte compensatoire que le nouveau ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, Benoît Pelletier, lui avait confié en décembre 2006.Footnote 34 En revanche, l'analyse du DGÉQ est beaucoup plus tiède quant à la capacité des mesures financières incitatives contenues dans l'avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale et le rapport de la Commission spéciale sur la Loi électorale (notamment, de prendre pour base du calcul de la majoration les élues et non les candidates) de féminiser la députation siégeant à Québec.
En somme, les projets esquissés depuis les élections québécoises de 1998 en vue de réformer le mode de scrutin utilisé pour élire les membres du Salon bleu ont fait preuve d'une sensibilité manifeste quant à l'objectif d'accroître le nombre des députées. Par contre, en dépit de cette préoccupation soutenue du Législateur québécois, la parité des sexes à l'Assemblée nationale, soit l'égalité du nombre de députées et de députés qui y siègent, n'a pas constitué une finalité poursuivie par l'avènement d'un nouveau contrat électoral, comme ce fut le cas au Nunavut.
Le Nunavut
Le premier janvier 1999, le Canada s'est enrichi d'un troisième territoire, le Nunavut. Trois années plus tôt, en décembre 1995, dans le cadre de ses travaux destinés à formuler des recommandations quant au système politique du futur territoire, la Commission d'établissement du Nunavut proposa la création de circonscriptions électorales binominales paritaires, c'est-à-dire représentées par une députée et un député : chaque électrice et chaque électeur aurait détenu deux votes, l'un devant obligatoirement être confié à une candidate et l'autre à un candidat, la représentation d'une circonscription à l'Assemblée législative du Nunavut étant alors assumée par la candidate et le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de votes valides exprimés.Footnote 35 L'adoption de circonscriptions binominales n'avait rien d'original, puisque toutes les provinces canadiennes (à l'exception du Québec) ont détenu, à un moment ou à un autre, un tel arrangement électoral (Courtney, Reference Courtney2004 : 108–111; Pilon, Reference Pilon2007 : 76; Young, Reference Young1997). Qui plus est, la Commission restait fidèle à la tradition électorale canadienne : pas question d'introduire au Canada une forme de scrutin proportionnel. En revanche, l'idée que le Nunavut se dote de circonscriptions électorales binominales paritaires, c'est-à-dire représentées simultanément par une femme et par un homme, était clairement originale et novatrice de par son égalitarisme intrinsèque.
Deux motifs expliquent la proposition de circonscriptions binominales paritaires : la fonctionnalité de la gouverne et la représentation des femmes. La recommandation voulait répondre à un problème pratique quant à l'équilibre des pouvoirs législatif et exécutif : avec onze circonscriptions électorales, l'Assemblée législative, aux pouvoirs déjà restreints face au gouvernement, risquait d'être dominée par ce dernier, sans mentionner que le bassin d'où émergent les membres du gouvernement en régime de Westminster (soit le parlement) offrait un potentiel de ressources plutôt modeste (Hicks et White, Reference Hicks, White, Dahl, Hicks and Jull2000; Minor, Reference Minor2002). En outre, avec onze sièges seulement, il devenait difficile de représenter équitablement le spectre des opinions et des intérêts de la population du Nunavut. La proposition d'une représentation binominale paritaire trouva aussi sa légitimité dans l'argumentaire suivant lequel les femmes étaient représentées en politique de manière inadéquate, et ce, tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif. En effet, selon la Commission d'établissement du Nunavut, les femmes doivent être plus présentes en politique parce que l'histoire leur a forgé un statut de minoritaires (Nunavut Implementation Commission, 1994 : 5; voir aussi Tremblay et Steele, Reference Tremblay, Steele, Sawer, Tremblay and Trimble2006). La Commission a fait le pari que l'avènement d'un nouveau territoire pouvait être l'occasion d'aménager une représentation législative animée par un nombre identique de femmes et d'hommes et à l'écoute de leurs approches respectives (Minor, Reference Minor2002). Ce pari fut toutefois perdu, la population du Nunavut ayant rejeté la proposition d'une représentation binominale paritaire députée-député lors d'un référendum tenu en mai 1997.Footnote 36 En dépit de cet échec, la proposition d'une représentation binominale paritaire témoigne de la flexibilité, de l'adaptabilité et de la capacité créatrice du parlementarisme d'inspiration britannique.
Conclusion
Ce texte avait pour objectif de mettre en lumière la place que les diverses propositions de réforme électorale au Canada et au Québec ont aménagée à la représentation des femmes, et notamment à l'augmentation de leur présence dans les assemblées législatives. L'idée maîtresse qui l'animait voulait que ces entreprises réformatrices aient, au mieux, réservé une importance accessoire à une féminisation accrue des arènes parlementaires. Au terme de la présente réflexion, cette lecture doit être nuancée : si elle traduit convenablement certaines des initiatives entreprises en matière de réforme électorale, par ailleurs, elle ne rend pas justice à d'autres.
Ainsi, l'Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale en Colombie-Britannique (ACRÉCB) et la réponse du gouvernement conservateur de Bernard Lord aux recommandations de la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick logent du côté de la relative mise à la marge du problème de la sous-représentation des femmes en politique. Quant à l'Assemblée des citoyennes et des citoyens sur la réforme électorale de l'Ontario (ACRÉO) et la Commission sur l'avenir électoral de l'Île-du-Prince-Édouard, elles traitèrent l'effacement des femmes du pouvoir législatif de manière indirecte, en empruntant à une conception descriptive de la représentation : les femmes sont sous-représentées dans les espaces législatifs, comme le sont d'autres groupes sociétaux. Il est pour le moins troublant de constater que des projets entrepris dans l'optique d'améliorer la démocratie représentative au Canada se soient si peu souciés d'aménager une représentation plus juste aux femmes. En revanche, d'autres entreprises ont été beaucoup plus sensibles au problème de l'effacement des femmes de la scène politique, dont les recommandations du commissaire Carruthers à l'Île-du-Prince-Édouard et celles de la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick. Si les initiatives déployées depuis le tournant du siècle au Québec en matière de réforme électorale ont témoigné d'un engagement manifeste à répondre au problème de la sous-représentation des femmes à l'Assemblée nationale, elles s'avèrent pourtant bien en deçà de celle du Nunavut. En effet, la fondation de ce territoire au nord du 60e parallèle a été l'occasion de développer la seule proposition en matière d'ingénierie électorale au Canada ayant prêté une attention substantielle au problème de l'effacement des femmes des espaces parlementaires, laquelle proposition, si elle avait été endossée par le peuple nunavutien et mise en pratique, aurait généré une assemblée législative composée pour moitié de femmes et pour moitié d'hommes.
Ce qui pose la question de savoir pourquoi le Québec, et surtout le Nunavut, ont fait preuve d'une telle générosité envers la représentation des femmes. J'ose une hypothèse : l'identité est au cœur de la politique québécoise (nommément, la question nationale) et de celle du Nunavut (un territoire défini par une communauté culturelle et linguistique clairement distincte du Canada anglais et du Québec), et ce, depuis la mise en place de ces communautés politiques. Il est possible que cette omniprésence ait favorisé une ouverture à l'altérité, espace où les femmes ont traditionnellement été refoulées, comme en témoigne leur présence déficitaire dans les institutions politiques. Autrement dit, le souci identitaire façonne peut-être, à la manière d'un effet domino, une pensée sensible au multiple dont se tisse le social, les femmes constituant l'altérité la plus lourde sur le plan numérique. Cette hypothèse reste à être explorée et peaufinée par des travaux futurs, qui devraient également tenir compte du rôle des mouvements des femmes dans les projets de réforme électorale esquissés récemment au Canada.
