I. Einleitung
Ö ffentlicherraum ist vor allem urbaner Raum. Ausgehend vom mittelalterlichen Marktplatz ist die Stadt der Ort, an dem sich Öffentlichkeit entwickelt hat (vgl. u. a. Weber Reference Weber and Weber1972, Bahrdt Reference Bahrdt1974, Habermas Reference Habermas1987, von Saldern 2003). Die Charakteristika des öffent-lichen Raumes, die man Siebel folgend in juristischer, funktionaler, normativer, sozialer und symbolischer Dimension spezifizieren kann, werden in erster Linie dem öffentlichen Raum der Stadt zugeordnet (Siebel Reference Siebel and Siebel2004, S. 15ff). Öffentlicher Straßenraum, öffentliche Gebäude und Anlagen, das Postulat von der allgemeinen Zugänglichkeit öffent-licher Bereiche für alle Bürgerinnen und Bürger, der distanzierte Sim-melsche Großstädter, die Symbole des Konsums – all diese Elemente des öffentlichen Raums konkretisieren sich in der Stadt und prägen das städtische Leben wie das urbane Erscheinungsbild (vgl. u. a. Gestring u. a. Reference Gestring, Maibaum, Siebel, Sievers, Wehrheim, Glasze, Pütz and Rolfes2005, Habermas Reference Habermas1987, Hölscher Reference Hölscher, Brunner, Conze and Koselleck1978, Simmel Reference Simmel and Simmel1984, Wagner Reference Wagner, Häußermann and Siebel1993, Weber Reference Weber and Weber1972).
Die Betrachtungen von Form und Funktion öffentlichen, urbanen Raums werden nun seit einiger Zeit durch die Aufmerksamkeit für stadträumliche Entwicklungen erweitert, die unter dem Stichwort Privatisierung des öffentlichen Raums diskutiert werden. Sozialwissenschaftliche Beobachter stellen die “Zerstörung des öffentlichen Raums” (Feldtkeller Reference Feldtkeller1994) oder “the emergence of private cities” (Frug Reference Frug1999) fest, befürchten ein “Ende der Freiheit in den europäischen Innenstädten” (Leopold Reference Leopold2004) und fragen: “Wem gehört der öffentliche Raum?” (Simon Reference Simon2001) oder: “Wem gehört die Stadt?” (Blum Reference Blum and Blum1996). Eine wachsende Zahl von Deutungen der zu beobachtenden Tendenzen kumuliert in der These: der öffentliche Raum schrumpft. Durch Veränderungen in der baulichen wie in der Nutzungsstruktur verliert der städtische Raum – so der Tenor der Diskussion – Funktionen und Potentiale des Öffentlichen. Da Öffentlichkeit als konstitutives Merkmal der modernen Gesellschaft gilt, wird befürchtet, dass durch den Transfer von Verfügungsrechten über städtische Räume auf private Akteure letztlich die offene, demokratische Gesellschaft unter Druck gerät und sich die Folgen von Privatisierung nicht allein auf den Wechsel des Eigentümers beschränken.
In den folgenden Abschnitten geht es zunächst um die Beobachtung jener Veränderungen im öffentlichen Raum, die im Fokus der Diskussion stehen und deren Erscheinungsformen ich unter dem Begriff hybride Räume zusammenfasse. Anschließend werde ich die Entwicklung hybrider Räume systematisieren, Ursachen dieser Ent-wicklung aufzeigen und schließlich deren Konsequenzen nachgehen.
Für die folgenden Ausführungen gilt es, eine pragmatische De-finition dessen herzuleiten, was unter öffentlichem Raum in der Stadt verstanden werden soll. Weder mit dem Kriterium des Eigentums an Flächen oder Gebäuden noch mit dem Rekurs auf den Geltungsbereich staatlicher Autorität (vgl. Hölscher Reference Hölscher, Brunner, Conze and Koselleck1978, S. 438) wird der Begriff des öffentlichen Raums vollständig erfasst. Marcuse stellt daher die Frage der Nutzbarkeit in den Vordergrund seiner Überlegungen und betont, dass mit der Unterscheidung von öffentlichem und privatem Eigentum der öffentliche Raum nicht ausreichend bestimmt ist:
[…] “public space” for most policy purposes cannot be delimited simply to that space that is publicly owned. Ownership is itself a complex category, and… I use publicly usable, rather than publicly owned, as the relevant category for analysis.
(Marcuse Reference Marcuse2003a)Dies entspricht der deutschen Rechtsauffassung, nach der nicht das Eigentumsverhältnis, sondern das Verfügungsrecht ausschlaggebend für die Einordnung als öffentliche Sache ist. Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, dazu gehören unter anderem Straßen und Plätze, stehen der Allgemeinheit im Rahmen ihrer Zweckbestimmung unein-geschränkt zur Verfügung, ohne dass dafür eine besondere Geneh-migung erforderlich wäreFootnote 1. Low und Smith ergänzen, dass neben der Nutzbarkeit auch die Zugangsbedingungen betrachtet werden müssen:
Public space is traditionally differentiated from private space in terms of rules of access, the source and nature of control over entry to a space, individual and collective behavior sanctioned in specific spaces, and rules of use.
(Low/Smith Reference Low, Smith, Low and Smith2006, S. 3)Ähnlich definiert Atkinson öffentlichen Raum “as space to which normally people have unrestricted access and right of way” (Atkinson Reference Atkinson2003, S. 1830). Mit diesen zwei Dimensionen: uneingeschränkte Zugänglichkeit und Nutzbarkeit soll der öffentliche Raum definiert sein. In Fortführung von Habermas Analysen (1987, S. 107) betrachte ich als öffentlichen Raum jenen, der der Öffentlichkeit, das heißt, den Bürgerinnen und Bürgern eines Gemeinwesens, zugänglich und von ihnen frei nutzbar ist.
Im Gegensatz dazu verstehen wir unter Privatisierung die Einschränkung dieser öffentlichen Verfügungsrechte. Dies kann durch Verkauf oder durch andere Formen der Rechtsübertragung auf private Akteure geschehen. Die verschiedenen Mischformen und Übergangserscheinungen zwischen öffentlichem und privatem Raum fasse ich unter dem Begriff Hybridräume zusammen.
II. Hybridräume
Nach der Klärung des hier zugrunde liegenden Verständnisses von öffentlichem und der Abgrenzung des privaten Raums geht es nun darum, empirische Evidenz für den Strukturwandel von öffentlichem und privatem Raum zu sammeln. Es werden Anzeichen für die Ausbreitung hybrider Räume in den Städten gesucht, die durch eine teilweise oder vollständige Übertragung staatlicher bzw. kommunaler Handlungsrechte auf private bzw. privatwirtschaftliche Akteure und die Einschränkung oder den Verlust öffentlicher Kontrolle gekennzeichnet sind. Meine Systematisierung der Empirie orientiert sich an der Art des betroffenen städtischen Teilraums: Straßen (II.a), Parks und Plätze (II.b), Bahnhöfe und Einkaufszentren (II.c), Business Improvement Districts (II.d) und Räume des Wohnens (II.e).
II.a Der Angriff auf die Straße
Straßen, die als öffentlicher Raum keiner konkret bestimmten Nutzung unterliegen (Feldtkeller Reference Feldtkeller1994, S. 42), auf denen sich alle Gesellschaftsschichten mischen und die allen Bürgern offen stehen, sind die Adern der öffentlichen Stadt. “Streets and their sidewalks, the main public places of a city, are its most vital organs. Think of a city and what comes to mind? Its streets” (Jacobs Reference Jacobs1992, S. 29). In ihrem 1961 erschienen Buch The Death and Life of Great American Cities schildert Jane Jacobs unermüdlich die Facetten des öffentlichen Lebens auf den Straßen der Städte. Sicherheit, Kommunikation, Wirtschaft – das Leben einer Stadt hängt von der Funktion und der Nutzung ihrer Straßen ab. Die Ausübung bürgerlicher Rechte wird mit der Straße verbunden, wer protestierend “auf die Straße” geht, nutzt das Recht der Versammlung und der freien Rede.
Die Zurückdrängung des öffentlichen Straßenraums manifestiert sich in der Errichtung neuer Ebenen oberhalb oder unterhalb der öffentlichen Straße. Der amerikanische Architekturhistoriker Trevor Boddy bezeichnet diese Entwicklung als “building the analogous city” (Boddy Reference Boddy and Sorkin1992), als Simulation der Realität.
Ein Kennzeichen der analogen Stadt sind so genannte Skyways. Dabei handelt es sich um Wege, Arkaden oder überdachte Brücken, die im ersten oder zweiten Stockwerk Gebäude verbinden oder durch Gebäude hindurchführen. Als Vorreiter dieses Typs privatisierter Wege gilt das Kaufhaus GUM in Moskau, das sich über mehrere Blocks erstreckt und aus einem Netz von Wegen und Brücken besteht. Das weltweit größte Geflecht von Skyways stellt das “Plus15”-Wegesystem in Calgary dar. Dort verbinden Fußwege auf einer Länge von 16 km Geschäfte und Büros in mehr als 60 BlocksFootnote 2. Einer der kleinsten Skyways ist die verglaste Brücke, die in Kiel aus dem Bahnhof direkt in das Einkaufszentrum Sophienhof führt.
Auch unter der Erde werden Wege geführt, die Fußgängerver-bindungen zwischen Gebäuden und/oder zwischen unterirdischen Haltestellen des öffentlichen Nahverkehrs herstellen. Prototyp dieser Variante ist das Rockefeller Center in Manhattan. Dort wird das Muster des für New York typischen Straßengitters durch eine Reihe von “Ladenstraßen” fortgeführt, die mehrere Gebäude unterirdisch mit-einander verbinden. Die Rockefeller Plaza mit ihrem berühmten Eislaufplatz, ein zum Zweck der öffentlichen Nutzung bereitgestellter, privater Raum (vgl. Abschnitt II.b), erzeugt hier den Charakter eines mit dem öffentlichen Stadtraum verwobenen Areals. “Unlike consumption-oriented privately provided public spaces, the Plaza is closely integrated into the urban fabric” (Christopherson Reference Christopherson and Amin1994, S. 419). Das Rockefeller Center war unter anderem Vorbild für die “Ville souterraine” in Montreal. Das umfangreiche unterirdische Straßennetz dort wurde seit den 1960er Jahren angelegt. 30 Kilometer unterirdischer Wege verbinden auf einer Fläche von 3,6 qm2 rund 2.000 Geschäfte, Kaufhäuser, Hotels, Kinos, Konzerthallen, Restaurants, Büros und Wohnblöcke sowie mehrere Tausend Parkplätze, zwei Bahnhöfe, und sieben Metro-Stationen miteinander (vgl. Boddy Reference Boddy and Sorkin1992, S. 146)Footnote 3.
Private property, municipal property and property belonging to the Metro authorities abut in many different configurations even though most of the boundaries are invisible to a pedestrian who disembarks from a Metro train on MUCTC-owned land, enters a tunnel belonging to the city of Montreal and, from there, enters a privately owned shopping centre.
(Sijpkes/Brown Reference Sijpkes and Brown1997, S. 8)Für die Bürger, die sich auf einer dieser neuen Ebenen der Stadt bewegen, präsentiert sich ein uneindeutiger, je nach Blickrichtung pseudo-öffentlicher oder pseudo-privater Raum.
Die Straße wird durch das Wachstum dieser Parallelsphären und die Verlagerung der Nutzung auf private Räume in ihrer Eigenschaft als öffentlicher Raum tangiert. Denn die Entflechtung von Nutzungsarten kann zur Verödung führen.
Precisely because downtown streets are the last preserve of something approaching a mixing of all sectors of society, their replacement by the sealed realm overhead and underground has enormous implications for all aspects of political life. Constitutional guarantees of free speech and of freedom of association and assembly mean much less if there is literally no peopled public place to serve as a forum in which to act out these rights.
(Boddy Reference Boddy and Sorkin1992, S. 125)Konsequent mit Jane Jacobs zu Ende gedacht, führen diese Einschränkungen der Funktionen öffentlicher Straßen zum Absterben der Stadt. Die Bürger bewegen sich dort, wo eingeschränkt öffentlicher Raum ist. Wo uneingeschränkter öffentlicher Raum existiert, hält sich niemand mehr auf.
II.b Parks und Plätze
In enger Verbindung mit der öffentlichen Straße stehen städtische Parks und Plätze. Sie gehören zu den “öffentlichen Grünanlagen”. Öffentliche Grünanlagen sind in der Regel frei und ohne Kontrolle zugänglich, gleichwohl werden ihr Charakter und ihre Nutzung in speziellen städtischen Verordnungen geregelt. So definiert zum Beispiel die Münchner Grünanlagensatzung Grünanlagen als die von der Stadt
angelegten und unterhaltenen öffentliche Grünflächen, insbesondere gärtnerisch gestaltete Park- und Anlagenflächen, Erholungsflächen, Freizeitflächen, Sport- und Spielflächen, Freibadegelände, Liegewiesen, Kinderspielplätze. Sie sind öffentliche Einrichtungen der Stadt zur allgemeinen gebührenfreien Benutzung nach Maßgabe dieser Satzung. Grünanlagen im Sinne dieser Satzung sind in der Regel durch ent-sprechende Beschilderung gekennzeichnet bzw. durch die gärtnerische Anlage als öffentliche Grünanlage erkennbar. (Landeshauptstadt München 1991, §1 Abs.1)
Öffentliche Grünanlagen, Parks und Plätze verzeichnen vor allem drei Entwicklungstrends, die sich auf die allgemeine und gebührenfreie Benutzung auswirken: 1.) Die Kommune selbst übernimmt die Pflege und (Um)gestaltung der Grünanlage in eigener Regie mit dem Ziel, das Erscheinungsbild der Anlage insbesondere für die bürgerliche Klientel attraktiv zu machen und dadurch eine faktische Umwidmung der Nutzung zu erreichen. 2.) Pflege und Betrieb einer Grünanlage werden in die Hände von Privatunternehmen, Interessengemeinschaften oder Anrainern gegeben. Oder 3.) die gesamte Anlage wird privatisiert.
Jede dieser Varianten kann die bauliche Umgestaltung von Plätzen, Parks und Grünanlagen beinhalten, die vor allem auf der Ebene der Symbole angesiedelt sind (vgl. Gestring u. a. Reference Gestring, Maibaum, Siebel, Sievers, Wehrheim, Glasze, Pütz and Rolfes2005) und Einfluss darauf nehmen, ob der öffentliche Raum als öffentlich nutzbarer oder als Raum mit eingeschränkter Zugänglichkeit und Nutzbarkeit wahrgenommen wird. Grünanlagen werden landschaftsarchitektonisch verändert, die Gestaltung wird gewandelten Nutzungsinteressen angepasst, in denen häufig Ordnungs- und Sicherheitsprinzipien im Vordergrund stehen. Parkanlagen werden umzäunt und können nach Ende üblicher Geschäftszeiten abgeschlossen werden. Sie werden nach bestimmten Prinzipien möbliert, zum Beispiel werden Bänke gegen Sitzgelegenheiten ausgetauscht, die sich nicht zum Liegen eignen (Marcuse Reference Marcuse, Pile and Thrift2000), öffentliche Bedürfnisanstalten werden entfernt oder sind nur noch zu Bürozeiten geöffnet (Mitchell/Staeheli Reference Mitchell, Staeheli, Low and Smith2006, Zukin Reference Zukin1995). Parks oder Plätze werden so bepflanzt, dass sie besonders gut einsehbar sind. Aus diesen Umgestaltungen spricht eine Tendenz zur Verbürgerlichung, das heißt die Anlagen werden nach Nutzungsregeln gestaltet bzw. Regeln unterworfen, die an frühbürgerliche Strukturen erinnern. Nach der Fertigstellung verweisen sie auf historische Schlossgärten wie die Parkanlagen der Loire-Schlösser in Frankreich, den Schlosspark von Schönbrunn oder das Belvedere in Wien. Wie bei den historischen Vorbildern folgt die Anlage dieser Parks strengen landschaftsarchitektonischen Prinzipien, die Gärten sind zu bestimmten Tages- oder Jahreszeiten für die Öffentlichkeit zugänglich und haben Parkordnungen die bestimmte Nutzungen erlauben, andere untersagenFootnote 5.
Ein viel zitiertes, weil besonders augenfälliges Beispiel für eine Umwandlung, deren Schwerpunkt auf der Symbolebene lag, ist der Bryant Park in Midtown Manhattan. In unmittelbarer Nachbarschaft der New York Public Library wurde dieser Park vor rund zwanzig Jahren neu definiert. Es handelt sich um ein Landschaftsdenkmal, das von der Bryant Park Restoration Corporation betrieben wird.
Bryant Park Corporation (BPC) is a not-for-profit, private management company and a cooperating business improvement district of neighboring property owners. […] BPC was formed to restore historic Bryant Park, which had suffered a severe decline in conditions in the 1970s. A 15-year agreement was signed in 1988, entrusting management and improvements to the BPC. The park reopened in 1991 after four years of renovation with a budget six times the level under prior city management. It is the largest effort in the nation to apply private management backed by private funding to a public park, and it has been a success with public, press, and nearby institutions. (http://www.bryantpark.org/, Zugriff 29. Mai 2008)
Im Zuge der Renovierung der Grünanlage wurde das Gelände über Straßenniveau erhöht, Wege und Beleuchtung wurden erneuert, die ursprünglichen Strukturen eines französischen Gartens revitalisiert und viktorianische Kioske wiederhergestellt. Zugleich wurden die Eingänge neu gestaltet, um eine bessere Einsicht zu erlauben. Die Öffnungszeiten des Parks wurden auf Bürozeiten abgestimmt, zivile und uniformierte Sicherheitskräfte und Polizeibeamte auf Streife geschickt. Schließlich sind regelmäßige kommerzielle Nutzungen wie Konzerte und Modenschauen feste Bestandteile des Parkkonzepts geworden, so dass der Park zur visuellen und räumlichen Repräsentation der Konsumkultur der Mittelschichten dient. Die Steigerung der Attraktivität des Parks durch eine Orientierung an den Bedürfnissen dieser Mittelschicht soll unerwünschte Klientel fernhalten (Whyte Reference Whyte1980): “a model of pacification by cappuccino” (Zukin Reference Zukin1995, S. 28, vgl. auch Atkinson Reference Atkinson2003)Footnote 6.
Eine besondere Form nicht-öffentlicher Plätze stellen sogenannte Plazas dar, kleine Plätze, die in oder an Gebäuden liegen. Kenn-zeichnend für Plazas ist ihr Charakter als “privately owned public spaces” (Wehrheim Reference Wehrheim2002, S. 165). Plazas sind insbesondere in den USA wegen der dort geltenden Baurichtlinien verbreitet. Um die verdichtete Bauweise auszugleichen, ist die Anlage von Plazas zum Beispiel im Eingangsbereich von Hochhäusern baupolitisch gefordert, sie wird aber auch stadtpolitisch gefördert. Ergebnis sind “Vorgärten zu den Hochburgen des Kapitals” (Wagner Reference Wagner, Häußermann and Siebel1993, S. 298), die meist nach innen orientiert sind, mit Marmor- und Messingelementen, Springbrunnen und exotischen Pflanzen exklusiv gestaltet werden und durch ihre Symbolik eine bestimmte, nämlich eher zahlungskräftige Klientel anziehen.
Die Konsequenzen dieser Umstrukturierung sind ähnlich den für den öffentlichen Straßenraum dargestellten. Der öffentliche Raum ändert seinen Charakter oder wird durch privaten ersetzt. Die Zugänglichkeit und Nutzungsmöglichkeiten werden – zum Teil in öffentlichem Auftrag – privat kontrolliert.
II.c Vom Bahnhof zur privatisierten Ladenstraße
Die Bahnanlagen und die Bahnhöfe wurden vor langer Zeit dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Durch diesen Widmungsakt und die tatsächliche Bereitstellung zur Benutzung durch die Allgemeinheit sind die Verkehrsanlagen der Bahn zu einer öffentlichen Sache geworden.
(Hecker Reference Hecker and BAG Wohnungslosenhilfe2002, S. 6)Das heißt, im Bewusstsein der Bürger vollzieht sich die Abreise oder die Ankunft auf dem Bahnhof in einem öffentlichen Raum. Der Umwandlungsprozess, dem zahlreiche Bahnhöfe seit einigen Jahren unterzogen werden, führt nun dazu, dass die Gleisanschlüsse in Einkaufszentren liegen. In Ergänzung der Funktionen für Reisende erhält der Bahnhof durch umfangreiche Umbauten den Status einer Shopping Mall. Unter der Oberfläche der baulichen Maßnahmen vollzieht sich dabei zugleich ein Wechsel in den Eigentumsverhältnissen, durch den die “öffentliche Nutzbarkeit” (Marcuse) des vormals öffentlichen Raums neu definiert wird. In Deutschland ist die Einkaufscenter-Entwicklungsgesellschaft ECE Geschäftspartner der Deutschen Bahn AG. Als erstes großes Bahnhofsprojekt erhielten die 1997 eröffneten “Promenaden Hauptbahnhof Leipzig” überregionale Aufmerksamkeit. Dort hat die ECE das gesamte Bahnhofsgebäude gekauft. Gleise, Schienen und Längsbahnsteige blieben im Besitz der Deutschen Bahn AG, die Räume des Reisezentrums und den Wartesaal im Bahnhofsgebäude mietet die DB von der ECE zurück (Krause Reference Krause and Simon2001, S. 93). Nach der Fertigstellung des Promenadenprojektes tragen nun weite Teile des Bahnhofsgebäudes den Charakter überdachter Geschäftszeilen, während die mit den Transportfunktionen verbundenen Teile des Bahnhofs visuell und räumlich zurückgedrängt worden sind. Dasselbe Prinzip kennzeichnet inzwischen auch die “Promenade im Hauptbahnhof Hannover” und die “Colonaden Hauptbahnhof Köln”. Diese Entwicklung im Zentrum der Städte führt zu dem Eindruck, dass “die Allgemeinzugänglichkeit der Bahnhöfe von einer privatwirtschaftlichen Nutzung der Bahnhöfe zunehmend überlagert wird” (Hecker Reference Hecker and BAG Wohnungslosenhilfe2002, S. 7).
Umfunktionierte Bahnhöfe stellen eine innerstädtische Sonderform von Einkaufszentren dar, die bislang meist außerhalb der Städte neu errichtet wurden und zahlreiche Einzelhändler sowie einige anchor tenants, die die Kundschaft anziehen sollen, an einem Ort zusammen-bringen. Im Kern sind Einkaufs- oder Shoppingcenter geplante, artifizielle Verkaufs- und Dienstleistungszentren mit gemeinsamem Management. Der International Council of Shopping-Centers definiert “a European shopping center as a retail property that is planned, built and managed as a single entity, comprising units and ‘communal’ areas, with a minimum gross leasable area (GLA) of 5,000 square metres (m2)” (Lambert Reference Lambert2006, S. 35)Footnote 7. Ursprünglich zeichneten sich Shopping Centers oder Malls dadurch aus, dass sie die städtische Einkaufsstraße nachahmten. Einzelhändler, Warenhäuser und Filialisten eröffneten ihre Geschäfte an vollständig umbauten und zum Teil auch überdachten Passagen, die oft mit Straßennamen analogen Bezeichnungen versehen wurden. Die erste Mall der Welt, das “Southdale Shopping Center”, wurde 1954 in den USA am Rande von Minneapolis errichtet und versammelte damals 72 Geschäfte und 500 Parkplätze an einem Ort. Heute werden Einkaufszentren jeglicher Art nach konsumsoziologischen Analysen des Ausgabe- und Freizeitverhaltens der Kunden geplant. Die Betreiber reagieren inzwischen auf die Erkenntnis, dass zum Erfolgsrezept mehr gehört als das Angebot von Einkaufsmöglichkeiten. Megamalls wie die South China Mall (Dongguan, China, 900.000 m2 Ladenfläche), die Berjaya Times Square (Kuala Lumpur, Malaysia, 700.000 m2) oder die West Edmonton Mall (Edmonton, Kanada, 350.000 m2) genauso wie Shopping Centers mittlerer oder kleiner Größe (CentrOberhausen, 70.000 m2) gehen weit über den reinen Einkaufszweck hinaus und kombinieren Konsum- und Freizeitangebote. In den Zentren finden sich neben Geschäften und Kaufhäusern Restaurants, Hotels, Kinos, Bars und Nachtclubs, Eislauf- und Golfplätze, Fitness- und Wellness-Center oder auch Freizeitparks zu Lande und zu Wasser (vgl. zum Beispiel http://www.westedmall.com, Zugriff 29. Mai 2008).
Während in den USA mit über 40.000 Shopping Centern (Wehrheim Reference Wehrheim2002) der Zenit der Entwicklung überschritten sein könnte, nahm die Zahl von Einkaufszentren und Malls in der Bundesrepublik vor allem in den frühen 1990er Jahren und vor allem in Ostdeutschland rapide zu. Sie liegt inzwischen bei 563 Centern (ab einer Geschäftsfläche von 8.000 m2)Footnote 8. Die quantitative Dimension des Phänomens mag ein Grund für die wissenschaftliche Aufmerksamkeit sein, die Malls gegenwärtig im Privatisierungsdiskurs erfahrenFootnote 9. Weitreichender als die bloße räumliche Ausdehnung ist allerdings das qualitative Kennzeichen der modernen Malls, nämlich die Simulation von Urbanität, die in ihnen angestrebt wird. Nicht nur die
avanciertesten Malls können als Versuche beschrieben werden, die Stadt selbst einzuhausen und bereinigt von lästigen Nebenerscheinungen wie Bettlern, Schmutz und schlechtem Wetter auf der “Grünen Wiese” neu zu gründen. (Siebel Reference Siebel and von Saldern2006, S. 3)
Auch in kleineren und weniger komplexen Anlagen wird der reine Einkaufszweck in ein komplexes Dienstleistungs- und Unterhaltungspaket mit urbanen Bezügen eingebettet. Malls sind
Repräsentanten einer privatwirtschaftlich organisierten und kontrollierten Konsumklasse der Bevölkerung, welche alle unerwünschten Elemente an den öffentlichen Raum zurückverweist. (Lichtenberger Reference Lichtenberger and Weber1999, S. 31)
Durch diesen Versuch der “Einhausung” kann Urbanität jedoch gerade nicht hergestellt werden. An dem baulich und sozio-ökonomisch gewachsenen Gefüge einer realen Stadt und der sozialen Mischung im öffentlichen Raum muss der Kopierversuch scheitern.
II.d Business Improvement Districts
Ausgelöst durch den Druck suburbaner Handelszentren verzeichnen auch die Innenstädte einen Strukturwandel, den Crawford als “spontaneous malling” bezeichnet hat. Damit ist nicht die im Stadtraum zu verzeichnende wachsende Zahl von Einkaufszentren und Shopping Malls gemeint, sondern “a process by which urban spaces are transformed into malls without new buildings or developers” (Crawford Reference Crawford and Sorkin1992, S. 28). Städtebaulich kann sich die mit diesen Prozessen verbundene Privatisierung öffentlichen Raums sukzessive und vielfach von der Öffentlichkeit unbemerkt vollziehen. Wenn Straßenzüge als Fußgängerzonen ausgewiesen und die einander an einer Straße gegenüberliegenden Gebäude mit Glasdächern verbunden werden, entsteht der Eindruck einer Passage, der durch Anbringung von Glastüren noch verstärkt werden kannFootnote 10. Kunden treten durch ausgewiesene, meist schmale, leicht kontrollierbare Eingänge ein und bewegen sich in Bereichen mit semi-öffentlichem Charakter.
Parallel zu solchen Formen von städtebaulich offensichtlichem spontaneous malling im Stadtzentrum nimmt unter der Bezeichnung Business Improvement District (BID) eine privatwirtschaftliche Organisationsform in den Innenstädten zu, die aus verbreiteter Unzufriedenheit ansässiger Unternehmen mit der Wettbewerbssituation in ihrem Einzugsgebiet resultiert und zur Etablierung von pseudo-privaten Räumen führt (vgl. Mitchell/Staeheli Reference Mitchell, Staeheli, Low and Smith2006). William Mallett spricht von der “creation of downtown as a mall” (1994, S. 282, zit. nach Siebel Reference Siebel and von Saldern2006). Um die von den Innenstadt-Unternehmen als Vorteile der Shopping Malls perzipierten Eigenschaften auch in der City zu implementieren und die Steigerung der Attraktivität des Einkaufsgebietes zu erreichen, schließen sich Einzelhändler und Dienstleister zu Interessenverbänden zusammen. Eine Arbeitsgemein-schaft von ansässigen Einzelhändlern und Dienstleistungsunternehmen strebt die Verbesserung des Erscheinungsbildes des Geschäfts-viertels an, stellt Entwicklungspläne für das Geschäftsgebiet auf, steuert Sanierungsmaßnahmen und Bauvorhaben und nimmt schließ-lich auch Einfluss auf die Struktur der im Viertel vertretenen Handels- und Dienstleistungsunternehmen.
Die individuellen Projekte und Maßnahmen des BIDs werden örtlich festgelegt. Hierzu zählen u. a. Ladenleerstandsmanagement, Wirtschaftsförderung, Stadtentwicklung und -gestaltung, Quartiersmarketing sowie Sicherheit und Sauberkeit und nicht zuletzt die Werterhaltung bzw. -steigerung der Immobilien. (DIHK 2007, S. 2)
Einen solchen Aufwertungsprozess durchlief beispielsweise die Frankfurter Zeil nach der Gründung des Vereins “Zeil aktiv e.V.” im Jahr 1994Footnote 11. Das Prinzip der Frankfurter “Zeil aktiv e.V.” oder auch der Berliner Arbeitsgemeinschaft von Händlern der City West, der “AG City e.V./Ku'damm und Seitenstraßen”, ist von den vor allem in den USA boomenden Business Improvement Districts entlehnt. Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag charakterisiert BIDs als
private Eigeninitiativen von Unternehmern vor Ort, Einzelhändlern, Grundeigentümern, Gastronomen, Dienstleistern, die sich in einer besonderen Form von Public Private Partnerships (PPP) dazu neu organisieren. Sie schließen sich als Ergebnis eines Meinungs- und Abstimmungsprozesses in einem örtlich klar begrenzten Bereich für üblicherweise 3 bis 5 Jahre zusammen und verpflichten sich alle gemeinsam die Aufwertungsmaßnahmen für den Standort zu finanzieren.
(DIHK 2007, S. 1)Während es allein in New York City 46 BIDs gibt (Eichener Reference Eichener2006, S. 3), werden in Deutschland je nach rechtlicher Definition zwischen zehn und zwanzig BIDs gezähltFootnote 13. Die in der Bundesrepublik geringere Zahl an ausgewiesenen Business Improvement Districts liegt unter anderem an der bislang in den meisten Bundesländern fehlenden gesetzlichen Grundlage für die Errichtung von BIDs. Nur Hessen, Schleswig-Holstein, Hamburg und Bremen haben bisher BID-Gesetze verabschiedet. Die Zurückhaltung könnte mit der kommunalpolitisch problematischen Struktur eines BID zusammenhängen. Mit der Ein-richtung eines Business Improvement Districts überträgt die Kommune das Management des öffentlichen Raums einer privaten Körperschaft. Nach Ansicht von Mallett sind BIDs Zeugnis eines Versagens der öffentlichen Hand.
Business improvement districts are a response to the failure of local government to adequately maintain and manage spaces of the post-industrial city.
(Mallett Reference Mallett1994, S. 284; zit. nach Ward Reference Ward2006, S. 54)Hoheitliche Aufgaben wie die Gewährleistung von Ordnung und Sicherheit geraten in private Zuständigkeit, denn der Interessenverband eines BID erlangt durch die Finanzierung von Entwicklungsmaß-nahmen das Recht zu bestimmen, was im öffentlichen Straßenraum geschehen soll und was nicht. Im Bereich eines Business Improvement Districts entwickeln sich daher “pseudo-private Räume”, die sich formal in öffentlichem Eigentum befinden, jedoch privat kontrolliert werden (vgl. Mitchell/Staeheli Reference Mitchell, Staeheli, Low and Smith2006, S. 162).
II.e Gated Communities
Der Überblick über Tendenzen zur Entwicklung hybrider Räume wird abgeschlossen mit dem Phänomen der Gated Communities. Nun gilt die Wohnung oder das Wohnhaus traditionell als Ort des Privaten; Fenster, Eingangstüren, die Mauer des Wohnhauses stellen die Grenze zwischen privatem und öffentlichem Raum dar. Diese Grenze ist bereits in der Entwicklung von der Blockbebauung, “die jedem Anwohner einen privaten Raum und direkten Zugang zur öffentlichen Straße sicherte”, zu Miethäusern mit mehreren Parteien auf einer Etage und vorgelagerten Grünflächen weniger eindeutig geworden (Bahrdt Reference Bahrdt1974, S. 93). Das heißt, bei der Beschäftigung mit Gated Communities geht es nicht um Aspekte, die das Wohnungsinnere betreffen, sondern um die Grenzziehung zwischen privatem Wohnraum und öffentlichem Stadtraum. Die Organisation des Wohnens in Form von Gated Communities bricht mit den bekannten Strukturen auf zweierlei Weise: Kennzeichen einer Gated Community sind zum einen die bauliche Trennung der zur Anlage gehörenden Wohnungen oder Häuser von dem sie umgebenden Umland durch Zäune oder Mauern und zum zweiten die Privatisierung des Raums, der die Wohnungen oder Häuser umgibt, bis zur Grenze des gemeinsamen AnwesensFootnote 14. Bei solchen im weitesten Sinne von der Nachbarschaft abgetrennten Siedlungen handelt es sich entweder um Wohnhäuser, häufig Hochhäuser, deren Eingang von einem Portier kontrolliert wird (Doorman Building), um geschlossene, vormals öffentliche Straßenzüge oder um Wohnparks in verschiedenen Größen und mit unterschiedlichen inhaltlichen Schwer-punkten. Vor allem die von Mauern oder Zäunen umschlossenen Wohnanlagen gelten inzwischen als Synonym der Gated Community.
A gated community is a residential development surrounded by walls, fences, or earth banks covered with bushes and shrubs, with a secured entrance. In some cases, protection is provided by inaccessible land such as a nature reserve, and in a few cases, by a guarded bridge. […] The houses, streets, sidewalks, and other amenities are physically enclosed by these barriers […] Gated communities restrict access not just to residents’ homes, but also to the use of public spaces and services – roads, parks, facilities, and open space – contained within the enclosure.
(Low Reference Low, Low and Smith2006, S. 84)In allen Gated Communities wird der Aspekt der Sicherheit und Ordnung für die Bewohner besonders hervorgehoben. Sicherheitsvor-kehrungen wie Eingangskontrollen, Mauern und Videoüberwachungs-systeme gehen einher mit der (Selbst-)Disziplinierung der Bewohner durch Verpflichtung auf umfangreiche Regelwerke zur Verhaltens-kontrolleFootnote 15.
Edward Blakely und Mary Gail Snyder, die in den 1990er Jahren eine der ersten Bestandsaufnahmen von abgeschlossenen Wohnformen vornahmen, unterscheiden drei insbesondere in den USA verbreitete Typen: Lifestyle Communities sind vor allem Alterswohnsitze, Golf- und Freizeit-Club-Anlagen. Prestige Communities befriedigen Statusbedürfnisse der Bewohner und sind in erster Linie Enklaven der Reichen. Bei Security Zone Communities handelt es sich schließlich um Anlagen, deren Verbreitung ein gestiegenes Sicherheitsbedürfnisse der Bewohner und deren Angst vor Kriminalität widerspiegeln (Blakely, Snyder Reference Blakely and Snyder1999). Übergreifendes Ziel solcher so genannten Common Interest- oder Gated Housing Development-Projekte ist es,
to protect property values by maintaining the social homogeneity of the development, by restricting individual property rights and by providing extensive security and services to commonly held property. (Christopherson Reference Christopherson and Amin1994, S. 413)
Seit ca. 1960 ist die Zahl der Gated Communities allein in den USA auf rund 20.000 angewachsen. Im American Housing Survey 2001 gaben knapp 6 % der befragten Haushalte an, in einer mit Mauern oder Zäunen umgebenen Anlage zu wohnen. 3,4 % der Befragten leben in Siedlungsformen mit Zugangskontrollen (vgl. Low Reference Low, Low and Smith2006, S. 86). Während in den USA alle genannten Typen verbreitet sind, liegt der Schwerpunkt in asiatischen und südamerikanischen Metropolen auf Anlagen mit hohem Sicherheitsstandard. In Europa gibt es nur wenige, in Deutschland fast keine Gated Communities, die der Definition von Blakely und Snyder entsprechen. Dem amerikanischen Typ am nächsten kommt hier die Siedlung Arkadien am Rande Berlins. Dabei handelt es sich um den ersten geschlossenen Wohnpark in Deutschland, der die Merkmale Exklusivität und Sicherheit verbindet. Die bewachte Villen- und Appartementanlage wurde in den 1990er Jahren gebaut (Brinkmann Reference Brinkmann2000; Dillig Reference Dillig2006).
Ähnlich wie im Fall der Business Improvement Districts zeigen sich in Gated Communities Ansätze einer “gemeinschaftlichen Selbstorganisation” (Glasze Reference Glasze2001, S. 169). Homeowner Associations übernehmen die Organisation öffentlicher Aufgaben wie Infrastrukturmaßnahmen, Abfallbeseitigung oder Straßenreinigung, um diese Aufgaben nach eigenen Grundsätzen zu erledigen und um die Last der kommunalen Steuern zu senken.
Das Wohnen in einer privaten Community wird über die Möglichkeit, darauf Einfluss nehmen zu können, wofür man Steuern zahlt, zu einem politischen Faktor, und damit zu einem neuen Anreiz, in private Gemeinden zu ziehen. (Wehrheim Reference Wehrheim2002, S. 180)
Die Kommunen selbst mögen den Interventionen durchaus positive Seiten abgewinnen und die Errichtung und Verwaltung geschlossener Wohnanlagen als Aufgabenentlastung wahrnehmen.
Local governments may profit from private neighbourhoods being established within their boundaries as they obtain a development which is self-financing and which adds to the local base. (Glasze Reference Glasze2003a; vgl. Low Reference Low, Low and Smith2006)
Demgegenüber wird die Errichtung “privater Lokalbehörden” (Lichtenberger Reference Lichtenberger and Weber1999) in der Literatur meist kritisch begleitet, zeichnet sich darin doch ein Trend zum “decline in ‘government’ (the role of directly elected local government institutions) and the rise of ‘governance’ – the exercise of authority by nongovernmental institutions” ab (Goodwin/Painter Reference Goodwin and Dorling1997, S. 25; zit. nach Glasze Reference Glasze2001, vgl. Glasze Reference Glasze, Gestring, Glasauer, Hannemann, Petrowsky and Pohlan2003b).
III. Zwischenfazit
Der urbane Raum als Manifestation der “Idee einer Öffentlichkeit an physischen Orten” (Glasze Reference Glasze2001, S. 164) verändert sich. Wir beobachten schleichende Verschiebungen zwischen öffentlichem und privatem Raum, die durch bauliche (Zäune, exklusive Gestaltungs-materialien), personelle (Sicherheits- und Reinigungskräfte) und technische Zeichen (Videoüberwachung) sichtbar werden (vgl. Nissen Reference Nissen and Siegrist2006). Dadurch entstehen Hybridräume mit unterschiedlichen Mischungsverhältnissen von öffentlichen und privaten Strukturen, mit unterschiedlicher Zugänglichkeit und einem variierenden Maß an öffentlicher Nutzbarkeit. Zur Charakterisierung einiger Positionen auf dem Kontinuum des Verhältnisses von privat und öffentlich schlage ich sechs Stufen vor (s. Abb.).
Die neuen Formen von Eigentum an Stadträumen führen zu selektierenden Hybridräumen. Die Selektivität dieser Räume wirkt auf die Zugangs- und Handlungsmöglichkeiten der Nutzer wie auf die Funktion der Räume. Die dargestellten Abstufungen in den Privati-sierungsformen sind keine Einzelphänomene, die Beispiele stehen exemplarisch für die jeweilige Stufe der Entwicklung hybrider Räume. Sie sollen vor allem auf die Konsequenzen verweisen, die mit dem Wandel der rechtlichen Eigentumsform verbunden sind; Konsequenzen für die öffentliche Nutzbarkeit des Raums (Marcuse Reference Marcuse2003a) und für die Funktion des Raums als “unverzichtbares Medium für die Realisierung demokratischer und sozialer Grundrechte haben” (Glasze Reference Glasze2001, S. 163).
Grundsätzlich ist bei der Betrachtung der skizzierten Entwick-lungen festzuhalten, dass das tatsächliche Ausmaß der Privatisierung sich nicht mit der Wahrnehmung durch die Bevölkerung decken muss. Zahlreiche dieser Prozesse vollziehen sich, ohne dass die Privatisierung des öffentlichen Raums von Bürgern, Reisenden, Kunden oder Anwohnern registriert wird. Auch
dass man ständig beobachtet wird, von Videokameras und einem privaten Wachdienst, nimmt man gern in Kauf (sofern man es bemerkt), weil es doch der Sicherheit und Ordnung dient. (Kähler Reference Kähler2006)
Die Gleichgültigkeit gegenüber der Privatisierung des öffentlichen Raums bzw. die Aufmerksamkeit für die hybriden Räume variiert mit der Betroffenheit von Nutzungseinschränkungen oder dem Ausschluss von der Nutzung des privatisierten Raums. Allerdings wird die viele beruhigende Annahme, dass man nichts zu befürchten habe, wenn man nichts Falsches getan habe, durch die Einsicht gestört “that this really depends on who is defining what is wrong” (Atkinson Reference Atkinson2003, S. 1833).
IV. Wer privatisiert und warum?
Angesichts des immer breiter perzipierten Verlusts von öffentlichem Raum stellt sich die Frage nach den Ursachen für diese Entwicklung. Sie kann nur beantwortet werden, wenn die Akteure der eben skizzierten Entwicklungen in den Blick genommen werden. Denn die hybriden Räume entstehen nicht quasi naturwüchsig als Ergebnis ökonomischer Umstrukturierungsprozesse, Privatisierung “passiert” nicht (in) den Städten, wie Anders vermutet (Reference Anders1998, S. 48).
Die Verwaltung, Gestaltung, Umwidmung oder auch der Verkauf öffentlichen Raums in den Städten liegt in erster Linie im Verant-wortungsbereich der Gemeinden, die die Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung im eigenen oder im übertragenen Wirkungskreis aus-üben. Das heißt, die Kommunen selbst und hier wiederum deren Ver-treter und Vertreterinnen an der politischen und administrativen Spitze sind die verantwortlichen Akteure im Prozess der Hybridisierung des urbanen RaumsFootnote 16. Ihnen gegenüber stehen die Vertreter von einzelnen Unternehmen, Konzernen oder Unternehmensverbänden, die als Investoren, Immobilienmanager, Dienstleister oder Einzelhändler Zugangs- und Nutzungsbedingungen des städtischen Raums verändern.
IV.a Privatisierung zum kommunalen Schuldenabbau
Die Interessen der kommunalen Akteure richten sich auf die Bewahrung oder Wiederherstellung kommunaler Handlungsfähigkeit und auf die Verbesserung der Position der Stadt im interkommunalen Standortwettbewerb. Neben dem lokalen Gemeinwohl müssen insbesondere jene Akteure, die in verantwortlichen Positionen als Bürgermeister, Stadtdirektoren oder Stadtkämmerer den Verkauf des öffentlichen Eigentums vollziehen, die Wahrung ihrer (individuellen) politischen Interessen im Blick haben und sich um ihre Aussichten auf den Erfolg bei der nächsten Kommunalwahl kümmern.
Ein Stadtregiment, das im Interesse urbaner Verhaltensoffenheit für weniger Sicherheit und mehr Toleranz gegenüber Dreck und Abfall in städtischen Räumen plädieren würde, hätte wenig Chancen, wiedergewählt zu werden. (Siebel Reference Siebel and von Saldern2006, S. 12)
Die Chancen, die kommunalen und damit individuellen Ziele zu erreichen (vgl. Nissen Reference Nissen2002), können durch Akte der Transformation öffentlichen Raums erhöht werden: die meisten Kommunen befinden sich in einer permanent angespannten Haushaltssituation. Ähnlich wie der Umbau der Stadtverwaltungen zu Dienstleistungsunternehmen nach den Prinzipien des New Public Management (vgl. KGSt 1993, Kropp Reference Kropp2004) kann die Privatisierung öffentlichen Eigentums zur Entlastung kommunaler Haushalte führen. Die Stadtkämmerer verkaufen das so genannte Tafelsilber in Form von öffentlichen Immobilien oder Unternehmen und übertragen die Instandhaltung und den Betrieb öffentlicher Anlagen auf private Investoren. Das Beispiel Dresdens steht für viele ähnlich gelagerte Fälle. Die sächsische Landeshauptstadt verkaufte im März 2006 die städtische Wohnungsbaugesellschaft Woba mit 48.000 Wohnungen für 1,7 Milliarden Euro an einen amerikanischen Finanzinvestor und “wurde quasi über Nacht schuldenfrei” (Germis, Kloepfer Reference Germis and Kloepfer2006, S. 37).
Neben Wohnungen verkaufen die Kommunen auch Eigenbetriebe wie Kliniken oder Verkehrsbetriebe. Allein 2005 wurde städtisches Eigentum im Wert von 5,7 Milliarden Euro privatisiert (Schmid Reference Schmid2006). Christian Ude, Oberbürgermeister der Stadt München und Präsident des Deutschen Städtetags, erklärt diese Tendenz mit einem “erpresserischen” Druck, der auf den Bürgermeistern laste, die ihre Budgets anderenfalls von den Regierungspräsidien nicht genehmigt bekämen (ebd.). Dennoch muss man die Privatisierung grundsätzlich als freiwillige Entscheidung der Kommunen betrachten. Öffentlichkeitswirksame Beschlüsse der kommunalpolitischen Exekutive fallen immer auch mit Blick auf den nächsten Wahltermin, und Privatisierungen fügen sich gut in die Logik von Wahlzyklen (vgl. Nissen Reference Nissen2002). Die politischen Akteure, die Tafelsilber zum Abbau von Schulden verkaufen, verschaffen der Kommune zunächst einen größeren finanziellen Handlungsspielraum. Dieser Erfolg kann kurzfristig, das heißt auch: vor der nächsten Wahl verbucht werden. Die Kosten, die nach dem Verkauf zum Beispiel durch notwendig gewordene Miet- oder Leasingverträge entstehen, steigen erst langfristig auf ein spürbar belastendes Niveau. Zugleich verringert der Verkauf sofort den Zuständigkeitsbereich der Kommunen und die politischen Akteure können mit der Verschlankung der Administration punkten. Allerdings mag sich die Hoffnung auf Entlastung in zweifacher Hinsicht als ein Trugschluss erweisen. Zum einen, so die Position von Wolf in seinem Rechtsgutachten zur Privatisierung öffentlicher Flächen, sind Privatisierungen “kein Instrument zur Befreiung von staatsrechtlicher Aufgabenverantwortung” (Wolf Reference Wolf1999, S. 12)Footnote 17. Zum anderen könnte es sein, dass – selbst wenn sich im Zuge von Privatisierungen eine reale Verringerung des Zuständigkeits- und Kompetenzbereichs einstellte – dies von der Bevölkerung nicht so wahrgenommen wird. Halten die Wählerinnen und Wähler ihre Verantwortungszuschreibung an die Kommune aber aufrecht, muss sich der durch die Privatisierung verloren gegangene Einfluss der kommunalpolitischen Akteure nachteilig auf deren Erfolgsbilanz auswirken. In jedem Fall ist anzunehmen, dass entgegen den Erwartungen der kommunalpolitischen Akteure die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen in den hybriden Räumen trotz faktischer Aufgabenverantwortung eingeschränkt sind und ihr Einfluss auf die Entwicklung der sozialräumlichen Struktur der Stadt sinkt (vgl. Häußermann Reference Häubermann and Schröter2001, S. 48).
IV.b Privatisierung zur Sicherheit
Zu den sichtbaren Veränderungen im privatisierten Raum gehört die Installation einer Sicherheitsarchitektur. Die Umgestaltung von Flächen, die neue Einsehbarkeit von Grünflächen, deren Umzäunung, verbreitete Videoüberwachung und der Einsatz privater Sicherheits- und Ordnungsdienste sollen den Bürgern ein Gefühl des Schutzes geben und den Eindruck vermitteln, dass die Kommune die städtische Entwicklung unter Kontrolle hat. Das Konzept der Bahnservice-gesellschaft für “Sicherheit, Sauberkeit und Service”Footnote 18 kommt den Bedürfnissen weiter Teile der Bevölkerung entgegen und lässt sich als kommunales Handlungsmotto vom Bahnhof auf die Stadt übertragen. Entscheidend für die Beurteilung der wachsenden Sicherheitsarchi-tektur ist das Sicherheitsgefühl der Bürger. Dieses wiederum wird weniger von der objektiven Sicherheitslage, sondern vielmehr von der subjektiven Einschätzung der individuellen Bedrohung durch Krimi-nalität beeinflusst. Im bundesweiten Durchschnitt lag die Kriminali-tätsbelastung in den vergangenen 20 Jahren zwischen 7.000 und 8.000 erfassten Fällen je 100.000 Einwohner, während die Aufklärungsquote von rund 44 % auf 55 % anstieg (Bundeskriminalamt Reference Bundeskriminalamt2007)Footnote 19. Folglich kann der Bundesinnenminister betonen:
Wir können für das Jahr 2005 einen deutlichen Rückgang der polizeilich registrierten Kriminalität verzeichnen. Gleichzeitig ist die Aufklärungsquote noch einmal leicht angestiegen. Dies zeigt: Deutschland ist per se und im internationalen Vergleich eines der sichersten Länder der Welt. (Bundeskriminalamt Reference Bundeskriminalamt2005)
Diese Einschätzung deckt sich jedoch nicht mit der Wahrneh-mung der Bürger, die ein Gefühl wachsender Unsicherheit verspüren und sich zum großen Teil kontrafaktisch als potentielle Opfer von Straftaten sehen (Achelpöhler, Niehaus Reference Achelpöhler, Niehaus, Munier and Böll-Stiftung2002, S. 140). Eine solche Inkongruenz wird kriminologisch als Ergebnis “moralischer Panik” interpretiert, für deren Entstehung nicht so sehr die tatsächliche Kriminalitätsbelastung von Bedeutung ist, sondern “dass überhaupt Fälle bestimmter Kriminalität auftreten, wie deren massenmediale Konstruktion erfolgt, und dass die Darstellung Rezeption und Rezeptoren findet” (Albrecht Reference Albrecht2001, S. 67; vgl. Foster Reference Foster and Nissen2003).
Nun scheint die kommunale Handlungsfähigkeit bei dem Versuch, die Lücke zwischen Sicherheitsgefühl und Sicherheitslage zu schließen, an Grenzen zu geraten. Zwar ist die Bekämpfung von Kriminalität ein für die kommunalen Akteure wichtiges, weil rasche Erfolge verheißendes Handlungsfeld. Denn für die Verstärkung sicherheitspolitischer Anstrengungen sprechen aus lokalpolitischer Sicht mehrere Gründe. So kann die Arbeit der Polizei lokal gesteuert werden, der (finanzielle) Einsatz für Sicherheit wird von der Bevölkerung unterstützt, der größte Teil der Bevölkerung profitiert von sinkenden Kriminalitätsraten und honoriert dies mit einem generalisierten Vertrauensvorschuss für die Lokalpolitiker (Nissen Reference Nissen2002). Ähnlich wie in den USA ist in europäischen Städten Kriminalitätsbekämpfung deshalb zu einem der wichtigsten kommunalen Aufgabenfelder geworden (Ortner, Pilgram, Steinert Reference Ortner, Pilgram and Steinert1998). Sind die Kommunalverwaltungen allerdings mit der Bereitstellung von Sicherheit überfordert und die für die Polizei zur Verfügung stehenden Mittel und personellen Kapazitäten nicht ausreichend, um über Polizeipräsenz das Sicherheitsgefühl zu erhöhen, dann besteht die Gefahr, dass die Sicherheitserwartungen verun-sicherter Bürger nicht zufrieden gestellt werden können. Folglich sieht die Kommune mit Hilfe der Privatisierung von Teilen des öffentlichen Raums eine Möglichkeit, um die Sicherheitsverantwortung abzubauen bzw. an den neuen Eigentümer zu übertragen, zu dessen Angeboten die Etablierung der neuen Sicherheitsarchitektur gehört. Auch der Aufenthalt von so genannten Stadtstreichern und Bettlern oder der öffentliche Konsum von Alkohol muss geduldet werden, denn “die Kommunen sind nicht befugt, abweichende Verhaltensweisen zu kriminalisieren, wenn diese die Rechte anderer nicht einschränken” (Bösebeck Reference Bösebeck, Munier and -Stiftung2002, S. 122). Der private Eigentümer ehemals öffentlichen Raums dagegen delegiert seine Rechte zum Schutz des Eigentums an Sicherheitsfirmen, nutzt sein Hausrecht und schließt per Hausordnung genau diese Klientel ausFootnote 20.
So ist Innere Sicherheit in privatisierten Bereichen nicht mehr Aufgabe des Staates, wird nicht mehr vorrangig durch die Polizei gewährleistet und unterliegt keiner demokratischen Kontrolle mehr. “Öffentliche Sicherheit ist in beträchtlichem Umfang ein Gegenstand privater Betätigung geworden” (Voss 1993, S. 91)Footnote 21. Zahlreiche Beobachter halten die Entwicklung zur Privatisierung der Städte rechtlich, demokratiepolitisch und sozial für problematisch (vgl. Wolf Reference Wolf1999, Bösebeck Reference Bösebeck, Munier and -Stiftung2002, Hecker Reference Hecker and BAG Wohnungslosenhilfe2002). “The ‘filtering’ of the undesirable from the desirable users brings on an atmosphere of discrimination that is detrimental to the well-being of both marginal and mainstream groups” (Sijpkes/Brown Reference Sijpkes and Brown1997, S. 8f). Mit wachsender Privatisierung ist die Stadt nicht mehr für alle Einwohner im gleichen Maße zugänglich. Zugang und Inklusion werden davon abhängig, wie nachhaltig der Bürger die Rolle des Konsumenten einnehmen kann. Der Rückzug der öffentlichen Stadt und die Durchkommerzialisierung der Innenstädte, der mit der Aufgabe öffentlichen Eigentums Vorschub geleistet wird, führen daher latent zu einer Neubestimmung der Rolle des Städters. Im Zentrum des lokalwirtschaftlichen Interesses steht nicht der Bürger, der an Öffentlichkeit partizipiert, sondern der konsumierende Kunde. Bürger ist, wer mobiles oder immobiles Eigentum erwirbt. Das heißt, beginnend in den hybriden Räumen der Stadt wird der Bürgerbegriff wieder an Eigentum gebunden.
V. Privatisierung des Bürgerrechts?
Wenn Privatisierungstendenzen in erster Linie als Ergebnis von Interessen relevanter lokaler Akteure interpretiert werden können, muss man den Verlust von Öffentlichkeit und die potentielle Bedrohung der (lokalen) Demokratie, die in der Hybridisierung des öffentlichen Raums vermutet wird, genauer betrachten und die These, dass der Staatsbürger vom Konsumbürger abgelöst wird, in einem größeren Zusammenhang prüfen.
Mit “Privatopia” hat Evan McKenzie einen Begriff kreiert, der im privatisierungskritischen Diskurs mit allen negativen Deutungen der Veränderungen öffentlichen Raums besetzt ist (vgl. McKenzie Reference McKenzie1994). Die privatisierte Zukunft ist ein Szenario, das aus empirisch vor allem im urbanen Raum manifest werdenden Entwicklungen extrapoliert wird und durch Verstärkung jener Elemente seinen Schrecken bezieht, die von dem gegenwärtig dominierenden Modell der offenen Bürgerstadt abweichen. Unter der Überschrift “Privatopia” skizziert zum Beispiel Elisabeth Lichtenberger:
In Atlanta hat ein riesiger Komplex von miteinander verbundenen Gebäuden die historische Downtown völlig beseitigt. Verglaste Skyways verbinden die verschiedenen Atrien und Lobbies und isolieren ihre Benützer von den darunter gelegenen öffentlichen Straßen. Dasselbe gilt für Minneapolis, wo die Downtown Mall das Innere der historischen Gebäude nach und nach aufgezehrt hat und nur die Fassaden bestehen ließ. Eine perfekte Separierung zwischen dem privaten Raum innerhalb und dem öffentlichen Raum außerhalb entspricht der räumlichen Apartheid zwischen der weißen Mittelklasse in bewachter und mit künstlichem Klima ausgestatteter “privater Kubatur” und den im öffentlichen Raum verbleibenden Studenten, Minoritäten und armen Leuten. (Lichtenberger Reference Lichtenberger and Weber1999, S. 36)
Mit dieser und ähnlichen Darstellungen wird Kritik an der Privatisierung öffentlicher Räume mit der Warnung vor einer fortschreitenden Spaltung der Gesellschaft verbunden. So spricht Fulton von Kokons des Wohnens, Konsumierens und Arbeitens, in und zwischen denen man sich bewegt, wobei das Bild der Kokons die freiwillige Abschottung einiger (in der Regel wohlhabender) Gesellschaftsgruppen mit negativen Konsequenzen für andere zum Ausdruck bringt (vgl. Fulton Reference Fulton1997). Die Gesellschaft teilt sich in ein privilegiertes und in ein benachteiligtes, armes oder von Armut bedrohtes Segment (vgl. Keller Reference Keller1999, Wehrheim Reference Wehrheim2002).
Die negative Utopie der privatisierten Stadt impliziert nicht nur die räumliche Manifestation der Gesellschaftsspaltung, sondern tangiert damit zugleich auch die Rolle der lokalen Politik. Privatisierung gilt dann als Ausdruck kommunalpolitischen Unvermögens. Die Kommune hat als so genannte Keimzelle der Demokratie versagt, so die These, wenn sie öffentlichen Raum aufgibt und verkauft. Im neu gestalteten urbanen Raum treten privatwirtschaftliche Imperative an die Stelle der demokratiepolitischen Rolle der Kommune zum Schaden des (Ideals des) mündigen Bürgers. Der Staatsbürger wird vom zahlungskräftigen Konsumbürger abgelöst.
Für ein Urteil über den Trend zu einer Privatopia fehlt allerdings bislang eine verlässliche quantitative Grundlage. Zwar gibt es einige Daten über die Zahl der Shopping Malls oder der Gated Communities, aber es bleiben noch sehr viele Fragen offen. Welcher Anteil der Bevölkerung ist von den Exklusionsmechanismen, die von hybriden Räumen ausgehen, tatsächlich und dauerhaft negativ betroffen? Sind die verschiedenen Erscheinungsformen hybrider Räume grundsätzlich Vorstufen vollständiger Privatisierung? Bringen die Beobachtungen einen globalen Trend der Privatisierung zum Ausdruck? Wir wissen nicht, wie groß der Anlass zur Sorge über das Verschwinden des öffentlichen Raums eigentlich ist. Statt das Gefühl von Bedrohung und Unausweichlichkeit weiter zu nähren, möchte ich drei Aspekte im Zusammenhang mit dem öffentlichen Raum in Erinnerung rufen, deren Relevanz in der aktuellen Diskussion meines Erachtens nicht ausreichend gewürdigt wird.
Erstens ist räumlicher Ausschluss von Gesellschaftsmitgliedern kein neues Phänomen und nicht allein mit Privatisierungstendenzen in Verbindung zu bringen. Nicht nur Stadtmauern und -tore waren Ausdruck der Schließung und Abschottung einer Bevölkerungsgruppe. Auf Schlossparks als historische Vorläufer von Grünanlagen habe ich hingewiesen. Und auch Gated Communities weisen Analogien zu stadt-geschichtlich früheren Formen räumlicher Abgrenzung auf. Die Klein- und Schrebergärten, die auf innerstädtischen Parzellen seit Anfang/ Mitte des 19. Jahrhunderts angelegt wurden, entstanden allerdings nicht um Reichtum zu sichern, sondern wurden mit dem Ziel der Be-kämpfung von Armut gegründet. Formen freiwilliger und unfreiwilliger räumlicher Segregation gibt es seit Jahrhunderten. Das heißt, räumliche Schließung mit und ohne Privatisierung hat verschiedene historische Vorläufer, die ähnlich wie hybride Räume heute dazu geeignet waren, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit öffentlichen Raums einzuschränken, Exklusion und Exklusivität herzustellen oder ein Gefühl von Sicherheit zu gewährleisten. Gleichwohl hat sich auch dort, wo Privatisierung und räumliche Trennung bekannte Erfahrungen waren, Öffentlichkeit als Merkmal der modernen bürgerlichen Gesellschaft durchgesetzt (Bahrdt Reference Bahrdt1974).
Zweitens wäre es ein Trugschluss anzunehmen, öffentlicher Raum wäre immer für alle Gesellschaftsmitglieder gleichermaßen öffentlich gewesen oder sei dies heute.
In lamenting the privatisation of public space in the modern city, some observers have tended to romanticise its history, celebrating the openness and accessibility of the streets. Such spaces were, of course, never entirely free and democratic, nor were they equally available to all. (Jackson Reference Jackson and Fyfe1998, S. 176)
Verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen waren in unterschiedlichen historischen Phasen der Zugang und die Nutzung öffentlicher Räume verwehrt. Durch rechtliche Bestimmungen, symbolische Akte oder auch durch die Angst vor Gewalt waren junge Leute, alte Leute, Frauen, Behinderte, Homosexuelle ebenso wie Angehörige ethnischer Minderheiten immer wieder von diesen Einschränkungen betroffen. “Public space has always been controlled. It has never been truly ‘free’ and ‘open’. (Lees Reference Lees and Fyfe1998, S. 239, vgl. Mitchell/Staeheli Reference Mitchell, Staeheli, Low and Smith2006, Siebel Reference Siebel and von Saldern2006). Nach Glasze ist
öffentlicher Raum als Ort von Öffentlichkeit ein unerreichtes Ideal: “Public space does not exist” … De facto werden auch Räume, die allgemein als “öffentlich” bezeichnet werden, immer von bestimmten Gruppen der Gesellschaft dominiert, andere Gruppen sind ausgeschlossen. (Glasze Reference Glasze2001, S. 162; inneres Zitat Dijkstra Reference Dijkstra1997)
Drittens schließlich ist es für eine angemessene Diskussion des Strukturwandels von Öffentlichkeit und Privatheit in der Stadt notwendig, die in den vergangenen Jahren hinzugewonnenen Sphären der Öffentlichkeit in die Betrachtung einzubeziehen, die durch das Internet entstanden sind. Durch die Möglichkeiten globaler Vernetzung und die fehlende Notwendigkeit physischer Präsenz entwickelt sich im Internet ein öffentlicher Raum, der ganz andere Dimensionen erlangt als die Öffentlichkeit des Marktplatzes. Natürlich gilt auch hier das Argument, dass das Internet nicht jedem Bürger gleichermaßen offen steht (vgl. Mitchell Reference Mitchell1995). Aber Beispiele wie das der Stadtbibliothek Vancouver weisen in eine andere Richtung. Jeder, der dort in die Räume der öffentlichen Bücherei kommt, findet freien Zugang ins Internet. Büchereien in Nordamerika, Kanada und Irland profitieren seit 1995 vom “Libraries Online!” Programm, das von Microsoft gesponsert wird und das einen kostenlosen Internetzugang in öffentlichen Büchereien ermöglichtFootnote 22. Das heißt, der virtuelle Raum des Internets ist nicht Ausdruck der Schließung, sondern der Öffnung (vgl. Umstätter Reference Umstätter and Kunze1999) und setzt dem Trend zur Exklusion in hybriden Räumen die wachsende Inklusion im WorldWideWeb entgegen. Aus diesen Beobachtungen folgert Lees: “First, public space is being opened up in new and complex ways; second, the control of urban public space can almost always be countered, subverted, and resisted” (Lees Reference Lees and Fyfe1998, S. 239). Möglicherweise verlieren also jene Räume, denen gegenwärtig so viel Aufmerksamkeit geschenkt wird, tatsächlich an Relevanz für demo-kratische Prozesse und ihre Rolle wird von neuen Sphären der Öffentlichkeit übernommen. Ohne in Widerspruch zu dieser Entwicklung zu stehen, ist es denkbar, dass die Funktion halb-öffentlicher oder privatisierter Räume als Ort zu Sicherung demokratischer Strukturen bei Bedarf sofort revitalisiert wird. Wenn es zum Beispiel um eine Wiederaufnahme der Montagsdemonstrationen ginge, ist anzunehmen, dass die Organisatoren im Kampf um die Verteidigung der Demokratie Wege suchen (und finden) würden, um die Nutzungseinschränkungen in Fußgängerzonen und Einkaufspassagen zu umgehen und gegebenenfalls Verletzungen des Hausrechts privater Eigentümer in Kauf nähmen.
Die Vermehrung hybrider Formen von öffentlichem und privatem Raum ist also nicht einfach unter dem Stichwort Verlust von Öffent-lichkeit zu subsumieren, sondern bringt einen strukturellen Wandel von Öffentlichkeit und Privatheit zum Ausdruck, dessen Konsequenzen differenziert und auch mit Blick auf die Entwicklung neuer öffentlicher Räume zu beobachten sind.
