1. GUERRA Y MODERNIZACIÓN FINANCIERA

La modernización financiera lleva el signo de la guerra. Por caso, la emergencia del que podría identificarse como el primer gran mercado moderno de deuda pública, hacia mediados del siglo XVI, estuvo protagonizada por los títulos de rentas vitalicias otorgados por Carlos V a cambio de los recursos demandados en 1542 sobre los Países Bajos de Habsburgo para financiar el gasto militar.Footnote ¹ A lo largo del siglo XVII, las técnicas financieras florecerían entre Países Bajos e Inglaterra, enlazando a la deuda pública de sus gobiernos con las necesidades de un pujante comercio interregional, sobre la base de papeles que conectaban necesidades fiscales y giro comercial.

En este sentido, la guerra que Francia e Inglaterra sostuvieron entre 1689 y 1697, así como la urgente necesidad de fondos para sostenerla, condujo al gobierno inglés a reformular los términos de negociación con sus acreedores: el gobierno no sólo asignaría nuevos impuestos al respaldo del interés devengado por cada emisión de deuda, sino que propondría a sus acreedores, en 1694, que se conformasen como Banco de Inglaterra y tomasen en sus manos la administración de las cuentas del préstamo al gobierno; un control que, conjugado con la gravitación institucional del parlamento, ha sido identificado como base de la capacidad crediticia del gobierno inglés y, por lo tanto, como garantía del financiamiento para hacer la guerra exitosamente y para desarrollar un dinámico mercado secundario de capitales desde el primer cuarto del siglo XVIII (North y Weingast, Reference North and Weingast1989; Dickson, Reference Dickson2016 [1967]).

Durante ese mismo período, Francia también procuraba reducir con premura la carga de la deuda pública sobre las finanzas del reino derivada de la Guerra de Sucesión Española (1701–1715), apostando asimismo a la bancarización de su economía y a la emisión de papel moneda de la mano de John Law, cuyo ensayo finalizaría en un estallido inflacionario hacia 1720 (Bonney, Reference Bonney and Bonney1999, pp. 135 y ss.). Iniciada la Revolución en Francia, las dificultades financieras de la guerra revolucionaria condujeron a la Asamblea Nacional a la emisión de asignados en 1790, nacidos como bonos pero transformados rápidamente en moneda fiduciaria de curso legal, cuya inconvertibilidad se vería seguida de un proceso hiperinflacionario (White, Reference White1990, pp. 269 y ss.; Bonney, Reference Bonney and Bonney1999, p. 149).

Pocos años antes, el establecimiento en 1782 del Real Banco de San Carlos daba ese paso a la bancarización en España: la necesidad de recursos para la Guerra anglo-española (1779–1783) había conducido al gobierno al endeudamiento mediante la emisión de vales reales, papeles negociables cuya acelerada depreciación en los mercados secundarios amenazaba con “la ruina total del crédito del Estado”, tal como lo señalase el Conde de Floridablanca (Moreno Fernández, Reference Moreno Fernández2013, p. 57; Tedde de Lorca, Reference Tedde de Lorca1988). El Banco procuraría reducir aquellos papeles y contribuir a la consolidación de la deuda pública.

Con resultados disímiles, el desafío radicaba en la construcción y consolidación del crédito público, mediante la generación de incentivos que lograsen aproximar los intereses de sectores con disponibilidad de recursos a las necesidades de financiamiento del déficit fiscal, sorteando las implicancias de la coacción impositiva.

En Buenos Aires, la guerra revolucionaria iniciada en 1810 también provocó urgencias fiscales que intentaron subsanarse mediante el recurso a un frenético endeudamiento del erario. La consecuente proliferación de títulos de deuda y su circulación depreciada en la plaza local, hicieron de la consolidación de la deuda pública un objetivo de primer orden fiscal, motorizando un acelerado proceso de modernización financiera. El trayecto, que comenzaba con la emisión de títulos de deuda en 1813, llegaría a un punto culminante con la institución del Crédito Público hacia 1821 y el establecimiento en 1822 del Banco de Buenos Aires, que iniciaba la emisión de billetes cuya inconvertibilidad habría de decretarse en 1826 (Amaral, Reference Amaral1988, pp. 410 y ss.).

En ese acelerado proceso de transformaciones experimentadas por las finanzas rioplatenses, la Caja Nacional de Fondos de Sud América representó la primera innovación financiera desde el estallido revolucionario en Buenos Aires: una entidad de corta duración (1818–1821) que constituyó la primera institución de crédito público local (Halperín Donghi, Reference Halperin Donghi2005 [1982], p. 108; Amaral, Reference Amaral, Bertrand and Moutoukias2018, p. 362). Ubicada en la convulsionada transición de 1820, la evolución de dicha institución permite comprender las racionalidades con las cuales la Hacienda y los acreedores de Buenos Aires emprendieron el camino a la construcción de un compromiso fiscal y financiero.

En una escala de magnitudes diferentes, las finanzas de Buenos Aires afrontaban desafíos que encontraban en aquel acervo de experiencias históricas un conjunto de respuestas posibles para una coyuntura sin precedentes locales.Footnote ²

2. LOS PAPELES DE UNA HACIENDA REVOLUCIONADA: FINANZAS ENDEBLES PARA URGENCIAS PERENTORIAS

A mediados de 1811 las transferencias interregionales de recursos fiscales en metálico, provistas por la maquinaria del Real Situado, dejó de llegar a Buenos Aires (Moutoukias, Reference Moutoukias, Bertrand and Moutoukias2018, p. 178; Amaral, Reference Amaral, Bertrand and Moutoukias2018, p. 352; Gelman, Reference Gelman and Fradkin2012; Galarza, Reference Galarza2019). Aquel mecanismo redistributivo del erario se detenía como resultado de la guerra revolucionaria, propiciando la desintegración de la unidad fiscal y monetaria del vasto territorio virreinal que hasta entonces abarcaba la Hacienda Real (Irigoin, Reference Irigoin, Irigoin and Schmit2003; Reference Irigoin2010, p. 921).

Los intermitentes accesos del gobierno revolucionario a la ceca potosina entre 1810 y 1815, y el eficaz control realista sobre la misma desde ese último año y hasta la independencia boliviana en 1825, impidieron al gobierno de Buenos Aires contar de manera regular con el metálico suficiente para suplir la ausencia del Situado y solventar crecientes gastos militares que no se circunscribían al distrito local (Segreti, Reference Segreti1975, pp. 14–18). Y si las provincias comenzaban un proceso de acuñaciones regionales para solventar sus propios gastos, Buenos Aires recurriría no sólo a donativos, a descuentos de sueldos y a contribuciones forzosas, sino que complementaría esos recursos apelando a una renovada reserva de valor, supletoria de las remisiones del Situado: la Aduana de Buenos Aires y su capacidad recaudatoria por derechos de importación, apuntaladas sobre una actividad pecuaria expansiva cuyos derivados exportables experimentaban un sustantivo aumento de precios (Amaral, Reference Amaral1988; Halperin Donghi, Reference Halperin Donghi2005 [Reference Amaral1982], p. 88).Footnote ³ En efecto, los ingresos aduaneros no sólo se aplicarían a los gastos perentorios, sino que potenciarían su utilidad financiera al constituirse como reserva y garantía de última instancia para respaldar los empréstitos que el gobierno revolucionario comenzaría a levantar desde 1812.

Tal y como lo detallan Samuel Amaral y Zacarías Moutoukias en pormenorizados estudios, desde 1812 y hasta 1821 fueron requeridos veintidós empréstitos forzosos por cerca de cuatro millones de pesos, de los cuales catorce fueron levantados en Buenos Aires, que concentraba casi el 90% del capital movilizado por la totalidad de los empréstitos solicitados (Amaral, Reference Amaral and González Bernaldo2015, p. 226). Pero será desde 1813 que el gobierno de Buenos Aires comenzase a entregar títulos a cambio de los préstamos recibidos: pagarés emitidos por el erario bonaerense, con los cuales el tenedor podría cancelar parcialmente sus obligaciones con la Aduana en concepto de derechos adeudados, pudiendo en la mayoría de los casos endosar los títulos a favor de terceros y habilitándose, así, su empleo para la cancelación de obligaciones particulares (Moutoukias, Reference Moutoukias, Bertrand and Moutoukias2018, p. 179). Negociables y redimibles en la Aduana, los papeles de la Hacienda de Buenos Aires resultaron verdaderos sustitutos de la moneda metálica, escasa en la plaza porteña (Amaral, Reference Amaral1981).

Siguiendo el esquema ofrecido por Amaral, cuatro períodos pueden distinguirse durante este proceso de gestación de las formas sustitutivas de moneda metálica. El primer período inicia con el empréstito forzoso del 5 de julio de 1813 y la concomitante aparición de los pagarés sellados por el gobierno, negociables y amortizables en la Aduana. El segundo período comienza con el empréstito requerido el 8 de junio de 1815 y su consecuente emisión de pagarés, esta vez sin fecha de cancelación ni cláusulas sobre su negociabilidad y amortización. El tercer período, que representa una verdadera inflexión, se constituye sobre dos decretos: en primer lugar, el del 23 de octubre de 1816, que aceptaba los títulos emitidos hasta entonces en pago de contribuciones, volviendo admisibles “cualesquiera documento de préstamo exigido por orden del Gobierno Superior de estas Provincias” en cuenta de deudas de contribución de comercio, finca o gremios; en segundo lugar, un decreto del 29 de marzo de 1817 disponía la amortización de los créditos contra el Estado, imponiendo el canje de los títulos por un pagaré generado por el Decreto de Amortización, llamado billete de amortización, que podría a su vez redimirse en la Aduana en pago de derechos: dicha medida procuraba homogeneizar todo reconocimiento de deuda emitido por las autoridades desde Mayo de 1810, a la vez que perfeccionar la negociabilidad del papel. Finalmente, un cuarto período comenzaba hacia septiembre de 1819, cuando la totalidad de títulos de deuda emitidos hasta entonces fueron reconocidos con carácter de moneda, emitiéndose un nuevo título denominado “papel moneda”, también redimible en la Aduana y cuya novedosa distinción consistía en ser emitido con antelación a la deuda que cancelaba (Amaral, Reference Amaral1981 y Reference Amaral and González Bernaldo2015, p. 228; Moutoukias, Reference Moutoukias, Bertrand and Moutoukias2018).

Admitidos por su valor nominal en la Aduana de Buenos Aires en concepto de pago de derechos, la circulación de estos títulos entre particulares comenzó a realizarse por debajo de su valor facial, toda vez que su uso como medio de pago comercial conllevaba una tasa de descuento con la que se intentaba compensar su iliquidez en relación a la escasa moneda metálica (Manasés Achdjian, Reference Manasés Achdjian2017, pp. 212–216; Moutoukias, Reference Moutoukias, Bertrand and Moutoukias2018, pp. 186–187).

Esta desvalorización de los títulos en la plaza porteña y su aceptación a la par en la Aduana, daba lugar a una acumulación de documentos en la tesorería, socavando la disponibilidad de recursos con los que la Hacienda debía afrontar gastos crecientes y perentorios. El intento del Director Pueyrredón por amortizar la deuda mediante el decreto de 29 de marzo de 1817 encontró límites, y a fines de diciembre de ese año fue preciso ordenar que la Aduana admitiese excluyentemente billetes de amortización, mientras que el resto de los títulos deberían o bien aguardar su vencimiento -cuando contasen con él- o una mejor coyuntura del gobierno -cuando no contasen con cláusula de vencimiento- (Amaral, Reference Amaral1981, p. 48). Pero la presentación de billetes amortizables para cancelar derechos en Aduana originó otro documento, endosable, por los sobrantes no cancelados. Era preciso, en suma, conseguir algo que el Decreto de Amortización de 1817 no lograba: retirar títulos de la deuda en circulación y evitar su presentación en la Aduana. Los apremios de un contexto regional convulsionado imponían una resolución urgente para la consolidación de recursos fiscales. Continuar apelando a la compulsión se demostraba ineficaz fiscalmente y contraproducente políticamente: el 2 de septiembre de 1818, Pueyrredón escribía a José de San Martín que, apelando a empréstitos, no lograría obtener recursos “aunque llene las cárceles de capitalistas”.Footnote ⁴

En efecto, a comienzos de noviembre de 1818 el Director Pueyrredón solicita al Congreso la conformación de una comisión para evaluar mecanismos que lograsen consolidar la deuda y procurasen, asimismo, la obtención de recursos para la Hacienda, por vías que intentasen sortear la recurrente apelación a empréstitos y contribuciones (Segreti, Reference Segreti1975). Se perfilaba de este modo el establecimiento de la Caja Nacional de Fondos de Sud América.

3. LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA: EL COMPROMISO DE UNA INSTITUCIÓN TRANSICIONAL

El 12 de noviembre de 1818 era publicado el bando que promulgaba la creación de la Caja Nacional de Fondos de Sud América. En el documento, compuesto de veintiún artículos, Pueyrredón explicaba que dicho establecimiento respondía a la necesidad de “sostener el decoro de la Nación” atendiendo “a sus urgentes gastos, tanto mayores en las actuales circunstancias”. Procuraría para ello un “acrecentamiento de las rentas del Estado por medios adecuados a su estabilidad y grandeza, alejando todo lo posible cualquier gravamen que pueda disminuir las fortunas de los ciudadanos”.Footnote ⁵ El equilibrio que se intentaba lograr era delicado: incrementar la disponibilidad de recursos para el erario sin apelar a mecanismos compulsivos. Para contribuir al logro de dicho equilibrio, la Caja Nacional de Fondos de Sud América (en adelante, CNFSA) se proponía consolidar la deuda flotante que desde 1813 había proliferado en títulos, pagarés y billetes cuya depreciación en el mercado afectaba la eficiencia recaudatoria de una Hacienda que los tomaba a la par.Footnote ⁶ Siguiendo “el ejemplo de las Naciones y las particulares circunstancias de nuestras Provincias”Footnote ⁷, la CNFSA intentaría absorber los papeles, recibiéndolos en depósito y ofreciendo a cambio tasas de interés diferenciales según la calidad del documento depositado, a los efectos de “aliviar el peso cada vez más insoportable de la deuda de corto plazo” (Halperín Donghi, Reference Halperin Donghi2005 [1982], p. 108).

Así, ofrecía una tasa de interés anual del 8% por el depósito de los billetes de amortización expedidos según decreto de 29 marzo de 1817; una tasa del 12% por el depósito de aquellos papeles admisibles “como dinero en efectivo” en la Aduana o en otra tesorería, expedidos por los distintos gobiernos a partir de empréstitos voluntarios o forzosos y de compras de efectos para el Estado u otros motivos (Art. 2°); y el interés anual ascendía a 15% cuando el depósito se realizase en metálico, “ya sean de capellanías, dotes de monjas ú otros de cualquiera denominación y procedencia, tanto nacionales como extranjeros” (Art. 3°). De manera que la CNFSA no cerraba la posibilidad de recibir moneda, pero a los efectos de incrementar la recaudación de metálico la CNFSA era una herramienta complementaria del mecanismo de empréstitos, a los que se seguiría recurriendo. Antes bien, el propósito principal del establecimiento de la CNFSA consistía, primordialmente, en incentivar a los tenedores de títulos para que los retirasen de la circulación sin presentarlos en la Aduana y consolidar la deuda flotante, un objetivo de primer orden para la Hacienda.Footnote ⁸

En todos los casos, la CNFSA otorgaría al depositante una acción vendible y endosable (Art. 11°) y la cantidad de certificados necesaria “según convenga al interesado la subdivisión” (Art. 10°)Footnote ⁹, de manera que los suscriptores no vieran menguada la utilización monetaria de sus activos por el depósito de sus papeles, los cuales sin embargo no podrían retirar de la CNFSA “á no ser que concurra simultáneamente el consentimiento por parte del Estado, y del dueño del capital” (Art. 7°). Los intereses devengados por los capitales depositados serían pagaderos en efectivo y su liquidación se realizaría trimestralmente, “exacta y religiosamente” (Art. 4°), “puntualmente”, “el día mismo que fueren demandados” (Art. 16°), quedando garantizados por el derecho de un 6% cobrado en la Aduana “sobre todo artículo y efecto internado por mar, sea qual fuere, aun los exceptuados” (Art. 13°). Entre tanto, se admitiría como capital de su erección “hasta la cantidad de tres millones” de pesos, en toda especie. (Art. 1°).Footnote ¹⁰

El énfasis sobre la puntualidad en el pago de intereses y los reaseguros de su liquidación (a los que se sumaban garantías ofrecidas expresamente a depositantes extranjeros)Footnote ¹¹ radicaba en un principio clave, según el cual en la “exactitud está situado el credito de la nacion” (Art. 15°). En efecto, el establecimiento de la CNFSA representaba tanto un intento por consolidar la deuda flotante, como por solidificar el crédito del público hacia una Hacienda convulsionada.Footnote ¹² En un contexto de inestabilidad política e incertidumbres económicas, la regularidad y la estabilidad en el pago de intereses sobresalían como atributos.

Entre tanto, los compromisos instituidos en la CNFSA contaban con el respaldo de la legitimación legislativa: si bien la iniciativa fue impulsada por el Director Supremo y tomó forma en un proyecto que éste había solicitado a una comisión compuesta por la Junta Económica y el Secretario de Hacienda, la creación de la CNFSA resultó de la deliberación legislativa sobre dicho proyecto con su resultante aprobación en el Congreso: era éste el cuerpo al cual se le reconocía autoridad fiscal en última instancia (Amaral, Reference Amaral, Bertrand and Moutoukias2018, p. 362; Segreti, Reference Segreti1975). Era, en suma, una entidad sancionada por el “soberano agrado” del Congreso.Footnote ¹³ De este modo, el compromiso materializado institucionalmente en la CNFSA se hallaba legitimado por la garantía implicada en las constricciones legislativas sobre una potencial discrecionalidad del Director Supremo, quien reconocía al Congreso como autoridad fiscal.

Y si la prelación parlamentaria sobre el poder ejecutivo respaldaba al compromiso de la Hacienda con sus acreedores, la construcción de crédito público también apeló a la prensa como herramienta de promoción: habiendo transcurrido menos de una semana de la creación la CNFSA, una nota aparece en La Gazeta de Buenos Ayres intentando fortalecer el crédito de la misma. Así, desactivaba el supuesto según el cual el Art. 7° del estatuto de la CNFSA (que condicionaba el retiro de los fondos al acuerdo bilateral) habría de desestimular el depósito de los papeles. “Hemos oido dicurrir”, profesaba el autor de la nota, “que el valor entendido de este artículo es el de un fondo perdido; lo que desanima á algunos de los que pudieran ser accionistas. La equivocacion nos parece notable”. Continuaba su argumentación sugiriendo que el Art. 7°

Se buscaba así generar previsibilidad e incentivar el depósito de los papeles, sugiriendo que el funcionamiento mismo de la CNFSA retroalimentaría la consolidación de un escenario estable y la consecuente disminución de riesgos. Con ello, las garantías legislativas y la promoción en la prensa se conjugaban para que la CNFSA resolviera un problema fundamental de todo intercambio, consistente en garantizar ex-ante el cumplimiento de las obligaciones asumidas, asegurando que los términos del compromiso no se alterarían ex-post, incentivando el depósito de capitales mediante la desarticulación del riesgo de expropiación (Greif, Reference Greif2000).

En otros términos, la CNFSA intentaba crear un compromiso creíble con los tenedores de títulos emitidos por una endeble autoridad gubernamental.Footnote ¹⁵ A cambio del depósito de esos títulos -en lugar de su amortización en la Aduana- y de metálico, la CNFSA proponía beneficios de distinta naturaleza, en el corto y en el largo plazo. En el corto plazo, la CNFSA ofrecía tasas de interés tan novedosas en las finanzas públicas rioplatenses como módicas en relación a las tasas de la propia plaza, pero pagaderas con una regularidad contrastante con la inestabilidad del período, que permitiesen a los depositantes compensar o morigerar en el corto plazo las pérdidas ocasionadas por la depreciación de esos activos, los cuales podían seguir empleándose en el giro comercial mediante endoso. En el largo plazo, la CNFSA contribuiría a descargar las rentas de la Hacienda de la onerosa presión ejercida por la deuda pública, para garantizar con esos recursos liberados la consolidación de un nuevo orden institucional que garantizase al sector comercial –principal tenedor de los títulos- condiciones favorables para su desarrollo económico (Cuccorese, Reference Cuccorese1966, pp. 245 y ss.).

De esta manera, el aliciente pecuniario representado en el corto plazo por el interés trimestral, se complementaría con (y justificaría por) un beneficio de largo plazo que ningún otro tomador de los papeles podría ofrecer: la estabilización del contexto político y la definición de un marco institucional adecuado a los intereses del comercio. En otros términos, la CNFSA ofrecía una baja tasa de interés en el corto plazo y un contexto institucional favorable en el largo plazo, que complementaba y justificaba aquel estrecho retorno pecuniario trimestral. Así, la CNFSA intentaría hacer uso de aquellos mecanismos conocidos por el ejemplo de las naciones, adecuándolos a las particulares circunstancias que atravesaban las Provincias Unidas del Río de la Plata. Este era el compromiso que podía construir.

4. EVOLUCIÓN DE LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA: PAPELES, INCERTIDUMBRE Y CORRIDA

Las 973 partidas de cargo (ingresos) y data (egresos) asentadas en el libro manual de la CNFSA permiten realizar un análisis desagregado de cada una de las variables implicadas en el movimiento de los depósitos y en el funcionamiento infraestructural de la institución.Footnote ¹⁶

La CNFSA comenzó a recibir depósitos dos días después de publicado el bando de su establecimiento, en una evolución cambiante que comenzaría a detenerse en febrero de 1820 (Gráfico 1), cuando la batalla de Cepeda pusiera fin a la autoridad central del Directorio y del Congreso.

GRÁFICO 1 EVOLUCIÓN DE DEPÓSITOS EN LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (1818–1821)

Fuente: Calculado a partir de AGN, Sala III, 37-3-40, Caja Nacional de Fondos de Sud América, Libro Manual 1818–1821.

Nota: Las unidades monetarias han sido convertidas al sistema decimal siguiendo la fórmula empleada por Jumar y Sandrín (Reference Jumar, Sandrín and Sánchez Santiró2015): n, 000 = x + –y8 + —–z272 (donde: x representa pesos, y representa reales, z representa maravedís).

La composición de los papeles permite comprender que los billetes de amortización fueron los títulos de los que más rápidamente se desprendieron sus tenedores, y hacia marzo de 1819 ya se había depositado el 77% de los $81.022,71 que la CNFSA habría de recibir en billetes de amortización, llamados también “papel billete” (los cuales representarían 23.69% del capital finalmente absorbido por la CNFSA). Desde diciembre de 1818 el depósito de billetes fue relevado por el depósito de importantes montos de papel dinero, o “papel moneda”, de manera que en marzo de 1819 ya se había depositado el 98% de los $77.971,15 que finalmente recibiría la CNFSA hasta su supresión en 1821 (representando 22.80% del capital que lograría recaudar la institución).

El 22 de diciembre de 1818 se reglamentaba un empréstito que Pueyrredón había solicitado al Congreso -aprobado el 17 de diciembre- por el monto de $500.000 (Segreti, Reference Segreti1975, p. 61).Footnote ¹⁷ La distribución de su aplicación sería gestionada por el Tribunal Consular, dando continuidad a otra práctica antiguorregimental con larga data en Buenos AiresFootnote ¹⁸, y los prestamistas contaban con la alternativa de abonar su parte asignada en moneda a la tesorería, con reintegro a un año e interés anual de 15%, o situar sus cuotas en la CNFSA con el mismo interés anual de 15%, pagadero trimestralmente. De allí que los títulos emitidos por el Tribunal Consular contra este empréstito, llamados “papel de préstamo” en los documentos, comenzasen a depositarse con regularidad en la CNFSA hasta llegar a un capital acumulado de $144.625, el instrumento con mayor participación (representando 42.80% del capital integrado).

Entre tanto, los productos y esclavos procedentes del cargamento decomisado a la zumaca Boa Fe, que había sido apresada por la goleta corsario Banda Oriental, mandaron ser devueltos en la Tesorería General de Buenos Aires. Contra esa devolución, la Tesorería General entregaba a los introductores un documento que el administrador de la CNFSA tomaría por depósito al 15% de interés anual, “baxo la calidad de deverse admitir en la referida Caxa como dinero efectivo”.Footnote ¹⁹ Estos “papeles del cargamento”, como son designados en los libros manuales de la CNFSA, representaron el 9,19% del capital de la institución ($31.433), y fueron depositados entre abril y junio de 1819.

Por último, los $7.000 depositados en metálico (2,05% del capital que lograría integrar la CNFSA) procedían de capitales de menores (mediante operatorias que remiten al tradicional censo pupilar)Footnote ²⁰, una capellaníaFootnote ²¹ y colocaciones de parte de la familia Azcuénaga.Footnote ²²

De esta manera, la CNFSA absorbería $342.051,87 (poco más que el 11% de los $3.000.000 dispuesto como límite), generando un total de 156 acciones mediante el depósito de una heterogeneidad de papeles que se procuraba quitar de circulación evitando que ingresase a la Aduana.

La batalla de Cepeda, desatada el 1° de febrero de 1820, marcaba una inflexión en la evolución institucional de Buenos Aires. La victoria del federalismo santafesino y entrerriano sobre las fuerzas directoriales de Buenos Aires, condujo a la disolución del Directorio y del Congreso como autoridades nacionales. El desmoronamiento del poder central conllevó la emergencia de un mosaico de jurisdicciones provinciales autónomas que conservaron para sí la totalidad de los atributos soberanos (Goldman, 2014, p. 49; Souto, Reference Souto2017, pp. 273–275). La naciente provincia de Buenos Aires atravesaría entonces aquel fatídico año de 1820 con la marca de la inestabilidad política, expresada en una frenética sucesión de efímeros gobiernos que no lograban consolidarse, y que recién pudo revertirse entre septiembre y octubre de 1820, cuando la Junta de Representantes que suplantó al disuelto Congreso eligió como gobernador al directorialista Martín Rodríguez (Herrero, Reference Herrero and Fradkin2012, p. 348; Manasés Achdjian, Reference Manasés Achdjian2017, p. 52). Apoyado en una coalición de los grupos económicos más poderosos con intereses en el comercio y en la expansión ganadera de Buenos Aires, su gobierno apostaba al aislamiento de la provincia para restablecer su economía y organizar un nuevo estado provincial sobre la base de la modernización en la estructura administrativa, empleando los recursos de la provincia exclusivamente para Buenos Aires y ya no para las entidades de alcance nacional (Goldman y Ternavasio, Reference Goldman, Ternavasio and Gelman2010, p. 82; Herrero, Reference Herrero and Fradkin2012, p. 350). Correlativamente, se desmoronaba la autoridad fiscal que respondiese por las obligaciones que un organismo disuelto hubiera contraído (Segreti, Reference Segreti1975).

Entre tanto, desde mayo de 1820 la Junta de Representantes disponía dos emisiones mensuales de papel moneda, por 40.000 pesos fuertes cada una (con valores faciales de $100 la primera y de menor denominación la segunda), a la vez que ordenaba la suspensión del pago de las deudas públicas contraídas (Manasés Achdjian, Reference Manasés Achdjian2017, p. 230). Las crecientes urgencias militares se conjugaban a su vez con una caída en el producto de las rentas de la Aduana de Buenos Aires, que protagonizaban sin embargo los ingresos a la Caja porteña (Álvarez, Reference Álvarez2001 [1914], pp. 75–76; Halperin Donghi, Reference Halperin Donghi2005 [1982], pp. 108 y 134; Rosal y Schmit, Reference Rosal, Schmit, Fradkin and Garavaglia2004, p. 171).

El cataclismo político detuvo la suscripción de acciones en la CNFSA desde febrero de 1820. Los cambios institucionales, las alternancias militares y la inestabilidad monetaria teñían de incertidumbre al escenario económico de Buenos Aires. Pero la CNFSA no dejó en momento alguno de cumplir “exacta y religiosamente” con el pago de intereses trimestrales (Gráfico 1). Para ello contaba, de acuerdo a lo estipulado, con los fondos procedentes de la tesorería de la Aduana, constituidos a partir del derecho de 6% impuesto sobre las introducciones y destinado a cubrir este compromiso.

Sin embargo, desde febrero de 1820 la Aduana reconocía asimismo a la CNFSA como su acreedora, mediante la escrituración de censos a favor de esta por montos equivalentes, en promedio, al 85% de los fondos transferidos mensualmente desde la Aduana (Gráfico 2). Tal como lo demuestran los libros contables, la práctica consistía en asentar la transferencia del monto asignado desde la Aduana a la CNFSA; a continuación, la Aduana reconocía a la CNFSA como su acreedora por sumas prácticamente equivalentes (o superiores en algunos años) a ese monto, mediante un censo con réditos del 5% anual. Tomando un caso arquetípico, el 24 de julio de 1821 se asentaba en la partida n° 812 una entrada de $6.000 como “remisión de la Tesorería de Aduana en cuenta del 6% recaudado desde enero hasta la fecha”. Inmediatamente a continuación, ese mismo día la partida n° 813 descargaba $6.000 como “remisión a la Aduana, a censo de 5% anual”.Footnote ²³ Así, la Aduana reconocía a la CNFSA como su acreedora por el monto correspondiente al fondo aduanero que le estaba asignado según el Art. 13°. Cuando se observa que durante ese mismo mes de julio de 1821 la liquidación de intereses a los accionistas ascendió a $3.706 y el mantenimiento de empleados ascendió a $117, se comprende que la Aduana aseguraba a la CNFSA los $3.823 estrictamente necesarios para pagar intereses y sueldos, garantizándole su titularidad sobre el resto del fondo asignado mediante la escrituración de un censo. Con esta mecánica, 37 partidas a lo largo de 1821 asientan un acumulado de $39.994 procedentes de la Aduana, sucedidos de egresos hacia la Aduana por un acumulado de $36.171, que la CNFSA dejaba a disposición de la Aduana y que ésta le reconocía a aquella como acreedora mediante censo (véase el Apéndice). Así, en 1821 el 90% de los fondos aduaneros asignados a la CNFSA, que excedían lo estrictamente requerido para el pago de sueldos e intereses, eran acreditados a la Aduana mediante el reconocimiento de censos, con réditos del 5% anual a favor de la CNFSA –cuya percepción entre tanto nunca se asentó en sus libros contables -.Footnote ²⁴

GRÁFICO 2 REMISIONES DE RECURSOS DESDE LA ADUANA Y SU COLOCACIÓN A CENSO. CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (1818–1821)

Fuente: ver Gráfico 1.

De este modo, la Aduana cumplía formalmente con lo prescripto en el Art. 13°, aun cuando desde febrero de 1820 el 85% de esos fondos, en promedio mensual, tomase para la CNFSA la forma de acreencias contra la Aduana mediante el instrumento del censo, que garantizaba a la CNFSA su titularidad sobre ese patrimonio (pero cuya entrega no podía exigir a la Aduana, dada la naturaleza jurídica del censo).Footnote ²⁵ Así, dada la caída en los ingresos aduaneros, este mecanismo permitía a la Aduana constituirse como deudora de la CNFSA por el monto que excediese lo estrictamente necesario para el funcionamiento operativo (pago de intereses y sueldos). Si uno de los propósitos de la CNFSA consistía en evitar que el peso de la deuda pública continuase presionando a la tesorería de la Aduana, ésta encontraba en el censo un modo de fortalecer esa estrategia.

Con este mecanismo, desde febrero de 1820 los fondos aduaneros que el Art. 13° retenía y aseguraba a la CNFSA, consistentes en 6% sobre las importaciones, retornaban formalmente a la Aduana de Buenos Aires una vez deducidos los sueldos administrativos y los intereses pagaderos por la CNFSA. Considerando que en términos acumulativos la CNFSA sólo dio uso efectivo al 22% de las transferencias aduaneras por ese concepto, entregando como censo el restante 78% a la Aduana, aquel Art. 13° en los hechos le garantizó a la Aduana de Buenos Aires la disponibilidad de un fondo acumulado de $446.066,37 en concepto de censo (ascendiendo en meses críticos, como febrero de 1820, a $64.000). El Art. 13° de la CNFSA, al asignar el 6% de las importaciones para garantizar su funcionamiento, creó así implícitamente las condiciones que aseguraron a la Aduana la disponibilidad de aquella suma, equiparable al 40.27% del ingreso Aduanero transferido a la Caja de Buenos Aires entre comienzos de 1820 y agosto de 1821 (cuando la Caja de Buenos Aires fue reemplazada por la Contaduría de la Provincia), y al 23.34% del ingreso total de la Caja de Buenos Aires durante ese período.Footnote ²⁶

En otros términos, cerca de un cuarto de los ingresos de la Caja de Buenos Aires durante esos años de magros ingresos fiscales, eran provistos por una Aduana que disponía del manejo de dichos recursos gracias a su pasivo con la CNFSA, mediante aquel sofisticado mecanismo financiero apuntalado en el censo. Y el reflujo formal de estos fondos reservados a la CNFSA hacia la Aduana de Buenos Aires, principal fuente de ingresos de la Caja porteña durante estos años, puede entonces concebirse como una expresión más de los intentos de la naciente provincia de Buenos Aires por lograr el control sobre sus magros recursos y orientarlos a consolidar el reordenamiento político en ciernes.

Entre tanto, un cambio de reglas de profundo alcance irrumpía el 21 de agosto de 1821. La legislatura disponía que desde enero del año siguiente (1822) los impuestos aduaneros sólo podrían cancelarse en efectivo, ya no en títulos. Y para acelerar la absorción de los papeles, éstos serían admitidos en la Aduana por el 25% del pago de derechos en septiembre, por el 50% en noviembre y por las dos terceras partes en diciembre, último mes para amortizarlos en la Aduana (Hansen, Reference Hansen1916, p. 244). Esto generó, desde fines de agosto de 1821, el atesoramiento de títulos que se harían valer mejor en diciembre, el consecuente retraso en el pago de los derechos aduaneros y la concomitante valorización acelerada de los papeles depositados en la CNFSA.

El resultado fue una verdadera corrida desde septiembre de 1821. Los depositantes comenzaron a devolver las acciones, retirando sus valorizados papeles de la CNFSA con la autorización del gobernador Martín Rodríguez (Gráfico 3).

GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DE LA SUSCRIPCIÓN Y DEVOLUCIÓN DEL CAPITAL E INTERESES EN LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (EN PESOS DE A OCHO REALES)

Fuente: ver Gráfico 1.

El raid condujo, sin más, a la supresión de la CNFSA el 19 de noviembre de 1821, decretada por la Junta de Representantes. Se disponía que el Administrador de la Caja pagase en dinero de contado “todos los intereses vencidos hasta la fecha, recoja los certificados que prescribe el artículo 10 del bando de 12 de Noviembre de 1818 y devuelva a los accionistas los documentos de sus acciones” (Prado y Rojas, Reference PRADO Y ROJAS1877, p. 197)Footnote ²⁷, pagando los intereses devengados remanentes. Si el Art. 6° de la ley que extinguía la CNFSA suprimía asimismo “el derecho impuesto por el artículo 13”, nada mencionaba sin embargo sobre el devenir del capital entregado a censo a la tesorería de la Aduana, ni sobre el cobro de los réditos que los mismos habrían de devengar -y sobre los cuales no hay registro de cobro alguno-.

Lograda la ansiada valorización de los papeles, el cumplimiento de este objetivo no redituaba sin embargo en favor del erario. La tumultuosa experiencia de la CNFSA representó, por lo tanto, un fracaso con arreglo a los propósitos de la Hacienda.

5. ACCIONISTAS Y PAPELES: EL CUMPLIMIENTO DE UN COMPROMISO INSUFICIENTE

Una mirada a los accionistas que suscribieron capital en la CNFSA, los papeles y su distribución, puede enriquecer la comprensión de este proceso y del quebranto de dicha institución.

GRÁFICO 4 DISTRIBUCIÓN DEL CAPITAL DEPOSITADO ENTRE ACCIONISTAS, POR DECILES. CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA

Fuente: ver Gráfico 1.

Observando la participación de los accionistas y el modo en que se distribuyó el capital depositado por éstos, se comprende que el primer decil -conformado por un estrecho grupo de siete accionistas- depositó el 57,91% del capital ingresado a la CNFSA (Cuadro I). Y lo hizo mediante la suscripción del 38,46% de las acciones (60 títulos), a través de las cuales colocaron el 44,27% de los papeles depositados (compuestos de 255 documentos entre los que se cuentan billetes de amortización, papel dinero, papel de préstamo y documentos del cargamento de la zumaca Boa Fe).

CUADRO 1 PARTICIPACIÓN DEL PRIMER DECIL DE ACCIONISTAS EN LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (1818–1821)

Fuente: ver Gráfico 1.

Como puede apreciarse, la nómina de esa pequeña retícula estaba compuesta de prominentes figuras comerciales con incidencia en el diseño institucional de las finanzas locales y, consecuentemente, con capacidad de arbitraje sobre los instrumentos en la plaza local: Diego Brittain y su compañía con Thomas WinterFootnote ²⁸, Pedro LezicaFootnote ²⁹, Saturnino GodoyFootnote ³⁰ o Jorge DysonFootnote ³¹. La lista se complementa con suscripciones anónimas, sólo designadas con iniciales (“AB”, “LA”): en efecto, la administración de la CNFSA estaba facultada para recibir acciones sin nombre “por haberlo querido asi el tenedor de dichos documentos”, y el pago de intereses –u otra gestión relativa a dichas acciones- se realizaba mediante la presentación de una “contraseña acordada entre el dueño de esta accion y el actual administrador” (reservada en un libro levantado a dicho efecto).Footnote ³² En suma, se advierte en la CNFSA la preminencia de actores con elevado peso específico en el comercio externo porteño, un sector sobre el cual se apoyaría el naciente Estado de Buenos Aires para apuntalar su política de aislamiento regional y consolidación económica local, que le garantizase un nuevo orden institucional favorable al desarrollo comercial y financiero tras la caída del gobierno central en 1820 (Goldman y Ternavasio, Reference Goldman, Ternavasio and Gelman2010, p. 82; Schmit, Reference Schmit and Ternavasio2013, p. 211).

Como se recordará, cada acción podía constituirse a partir del depósito de distintas cantidades y especies de papel. En efecto, través de las 156 acciones suscriptas se introdujeron 570 papeles (Gráfico 5).

GRÁFICO 5 PAPELES DEPOSITADOS Y ACCIONES SUSCRITAS EN LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (1818–1821)

Fuente: ver Gráfico 1.

El análisis sobre la identidad de los actores que suscribieron las acciones al realizar el depósito de los papeles, así como la de quienes cobraron los intereses devengados trimestralmente y la de quienes recibieron la devolución del capital junto a los intereses remanentes en noviembre de 1821, permite comprender que si bien el 47% de las acciones no cambió de manos, el restante 53% sí lo hizo (y de ellas, 19 acciones que representan el 12% del total, lo hicieron en más de una ocasión, cambiando de manos dos, tres y hasta cuatro veces).

GRÁFICO 6 CESIÓN DE ACCIONES EMITIDAS POR LA CAJA NACIONAL DE FONDOS DE SUD AMÉRICA (1818–1821)

Fuente: ver Gráfico 1.

Esto evidencia que los accionistas no sólo conservaron la capacidad de hacer un uso monetario de sus títulos, sino que la pusieron en práctica en más de la mitad de las acciones emitidas. De esta manera, el depósito de los títulos en la CNFSA no implicaba la anulación de su capacidad cancelatoria en los compromisos particulares, manteniéndose vigente su utilidad monetaria para el comercio. En efecto, el gobierno reconocía la importancia de preservar la monetización de papeles como un modo de atraer el interés del sector comercial: en 1818 un decreto señala que gracias a “los endosos privados” de los billetes, estimulados por su aceptabilidad en la Aduana, el consecuente “giro de los billetes” aportaba un “auxilio” al comercio -a la vez que su inevitable depreciación modificaba, en los hechos, la carga de los derechos aduaneros que con ellos podían cancelarse- (Hansen, Reference Hansen1916, p. 215).

Y entre quienes mayor uso hicieron de ese atributo, cediendo a terceros sus títulos para que cobrasen los intereses devengados en la CNFSA, se encuentran los principales accionistas. Habiendo manejado el 44,27% de los papeles depositados, los capitalistas mayoritarios que conformaron aquel primer decil de accionistas fueron quienes con más intensidad aprovecharon la monetización de las acciones. En efecto, de los siete actores que conforman ese estrecho grupo, cinco de ellos participaron en el 78,9% de aquellas acciones con mayor rotación (ver Cuadro 2).Footnote ³³

CUADRO 2 PARTICIPACIÓN DE ACCIONISTAS DEL PRIMER DECIL DE SUSCRIPTORES SOBRE ACCIONES CON ALTA ROTACIÓN (cedidas 2, 3 y 4 veces).

Fuente: ver Gráfico 1.

De este modo, los principales accionistas no sólo lograron deshacerse de los papeles, sino que preservaron la instrumentación monetaria de sus activos y la pusieron en práctica de un modo intensivo. En otros términos, los pocos grandes comerciantes que optaban por depositar sus títulos en la CNFSA, preservaban la posibilidad de dar uso a los mismos en su giro comercial.

Entre tanto, los retornos en concepto de intereses garantizaron a ese primer decil de accionistas mayoritarios una compensación que les permitía morigerar las pérdidas implicadas en el descuento aplicado sobre los papeles en la plaza porteña.

Por caso, las acciones suscriptas tanto por Diego Brittain como por Winter Brittain y Compañía, muestran que los intereses acumulados por sus 6 acciones (3 a nombre del primero y otras 3 a nombre de la compañía, mediante las cuales se depositó un total de 40 papeles) ascendieron al 81,6% del capital suscrito, toda vez que fueron cobrados efectivamente $74.796,84 en concepto de interés sobre los $91.666,62 colocados en acciones. De este modo, la colocación de papeles les reportó un beneficio bruto de 27.19% anual. Así, frente a una depreciación estimada del 32% en la plaza local por los pagarés (Moutoukias, Reference Moutoukias, Bertrand and Moutoukias2018; GBA, 1821, n° 44, pp. 409–410), estos accionistas obtenían una compensación anual del 84.96% de esa pérdida.

Asimismo, Pedro de Lezica (miembro de una de las más destacadas familias de la oligarquía indiana porteña), había suscrito 10 acciones por un monto de $24.700 mediante el depósito de 65 papeles, y obtuvo un rédito acumulado en concepto de intereses equivalente al 50,9% del capital suscrito (puesto que embolsó un total de $12.568,12 en concepto de intereses pagados por la CNFSA), a razón de 16.9% de retorno anual (lo cual implicaba una compensación anual del 52.81% de la pérdida experimentada por los pagarés). Y entre los intereses cobrados figuran los devengados sobre acciones emitidas a nombre de Diego Brittain (acción n° 12) o José María Fragueiro (n° 32), evidenciando su aceptación de acciones de la CNFSA como instrumento cancelatorio de compromisos particulares.

Al indagar en las acciones números 54, 58 y 101, suscriptas por una firma “Sin nombre y con letras LA”, el seguimiento de las identidades de quienes participaron en el cobro de intereses muestra que Ambrosio Lezica y Julián Segundo de Agüero se alternaban para cobrar los intereses devengados (explicando la elección de las siglas para la firma anónima). El seguimiento de aquellas acciones permite comprender que el interés efectivamente cobrado por los socios terminó representando el 78% del capital suscrito ($13.581,81 cobrados en concepto de interés acumulado, sobre $17.500 suscritos mediante 48 papeles que fueron depositados en 3 acciones), que prorrateados entre los tres años de existencia de la CNFSA importa 25.87% anual de retorno, compensando el 80.87% de la pérdida que los pagarés experimentaban.

De este modo, el efectivo liquidado puntualmente por la CNFSA en concepto de intereses ofreció un rédito parcialmente compensatorio de las pérdidas que los papeles experimentaban en la plaza porteña, a la vez que los accionistas preservaron la capacidad de dar un uso monetario a esos activos, mediante la cesión de las acciones. Pero también recuperaron los papeles depositados, una vez que fuese decretada la supresión de la CNFSA, adecuando lo dispuesto por el Art. 7° a los intereses de sus acreedores.

La CNFSA cumplió con su parte del compromiso: en un inestable contexto de convulsiones políticas, incertidumbres monetarias y reformulaciones institucionales, la CNFSA sostuvo el puntual pago de los intereses dispuestos, preservando el capital de sus suscriptores sin confiscarlo.

Sin embargo, sólo logró atraer el 11% del capital que pretendía suscribir. Creíble y cumplido, el compromiso que la Hacienda propuso no concitó sin embargo la cooperación de los contribuyentes.

En el verano de 1821 una voz se había hecho escuchar en La Gazeta de Buenos Ayres, explicando que la depreciación de algunos papeles en la plaza porteña ya había llegado al 70% (con lo cual la compensación de aquellas tasas de interés disminuían críticamente).Footnote ³⁴ Por esa razón, sugería, quien contase con metálico difícilmente optaría por depositarlo al 15% anual en la Caja: antes bien, con esa plata compraría papeles al 30% de su valor nominal, los colocaría por el 100% de su valor facial a una tasa del 8% anual en la CNFSA (a cobrarse cada tres meses en efectivo) y obtendría, al final del ciclo, cerca de un 10% más de interés que el que hubiera obtenido depositando el metálico en la CNFSA. Con jactancia, sentenciaba: “creían que el excesivo premio de quince por ciento anual, que el reglamento acordaba al dinero efectivo, sería lo bastante para decidir los capitalistas de todas partes á remitir y depositar sus fondos en nuestra caja”. Vehemente, inquiría el anónimo si acaso habría “uno solo de los accionistas tan imbécil que prefiera introducir sus fondos en numerario”.Footnote ³⁵

En otros términos, el redactor sugería que la CNFSA no debería limitarse a ofrecer una baja pero estable rentabilidad en un contexto convulsionado: antes bien, debería ofrecer tasas definidas por los parámetros usados entre particulares, ingresar con esas tasas a la competencia en el mercado financiero local y hacerlo con la racionalidad de sus actores, adecuando la propuesta a los esquemas orientados por el beneficio de los particulares en el corto plazo. De lo contrario, los sectores comerciales y productivos con capacidad contributiva no estarían dispuestos a contribuir en el propósito que la Hacienda buscaba mediante la CNFSA. Que sólo el 11% del capital pretendido fuese suscrito, contribuye a ratificar la existencia de esa racionalidad entre los tenedores.

La respuesta no se hizo esperar. Domingo Robredo, Administrador de la CNFSA, identificaba públicamente como autor de aquella carta a Sebastián Lezica, negociante al frente de una de las más prolíficas casas comerciales de Buenos Aires –cuyo clan integraban los ya mencionados Pedro y Ambrosio Lezica-, quien (al igual que Robredo) era vocal de la comisión de Hacienda. Robredo se limitaba a contestar que la CNFSA

Lo que equivale a decir que la CNFSA había cumplido su cometido: pagar con puntualidad una renta fija, hacerlo regularmente “a pesar de nuestras oscilaciones políticas”Footnote ³⁷, y evitar la apelación a mecanismos compulsivos para la obtención de los recursos. Si hasta entonces y desde 1813 el aliciente para los tenedores de títulos del gobierno había consistido en su naturaleza endosable y amortizable en la Aduana, se esperaba que la novedosa incorporación de una tasa de interés en el corto plazo, que compensase al menos parte de la depreciación de los activos, bastase para que los acreedores contribuyesen a descargar la presión de la deuda sobre unos recursos fiscales que habrían de emplearse en la consolidación del nuevo ordenamiento institucional, funcional a los intereses de los principales grupos de tenedores.

El escrito de Sebastián Lezica evidenciaba que los propósitos de largo plazo de la CNFSA no se condecían con los propósitos de corto plazo de los tenedores. La percepción de un aliciente pecuniario compensatorio en el corto plazo, que compensase las pérdidas implicadas en descargar a la Hacienda del peso de la deuda y garantizar con esos recursos un contexto institucional estable en el largo plazo, no era una ecuación suficiente para tenedores orientados principal o exclusivamente por la rentabilidad en el corto plazo.

Lezica no reclamaba el cumplimiento del compromiso: exigía, antes bien, la reformulación del compromiso mismo. Ambos tenían razón. Pero eran distintas racionalidades.