La publication de l'ouvrage rédigé par Pierre Cliche, Gestion budgétaire et dépenses publiques, doit nous réjouir. Cet ouvrage vient s'ajouter à une (trop) courte liste d'analyses ayant abordé le thème des politiques budgétaires et des finances publiques au Québec. En fait, il s'agit de la première analyse descriptive du processus budgétaire québécois à être publiée en français par un seul auteur depuis la parution du livre de Bernard en 1992 (Politique et gestion des finances publiques, Québec et Canada). Pourtant, d'importants changements ont eu lieu en matière de politiques budgétaires et financières au cours des quinze dernières années au pays. L'ouvrage de Cliche vient donc combler un grand vide.
Le sous-titre choisi par l'auteur est révélateur du contenu de l'ouvrage : description comparée des processus, évolutions et enjeux budgétaires du Québec. L'analyse se veut actuelle, mais elle ne néglige pas pour autant l'étude des principaux événements qui ont marqué la transformation des politiques budgétaires de la province au fil des ans. De plus, une attention particulière est portée à la comparaison de l'expérience québécoise avec celles des administrations d'autres pays (Royaume-Uni, France, États-Unis, Allemagne, Australie et le gouvernement fédéral canadien bien entendu). Dans un contexte de mondialisation et de rationalisation des choix budgétaires, les influences et les leçons apprises de l'étranger deviennent de plus en plus pertinentes. En fait, la principale thèse soutenue par l'auteur est que le processus budgétaire ne fonctionne pas en vase clos. Les acteurs et les institutions budgétaires agissent et interagissent avec tous les secteurs de la société. Autrement dit, on ne peut ignorer les caractéristiques du processus budgétaire ainsi que l'état actuel des finances publiques si on désire mieux comprendre les choix effectués dans nos sociétés.
Les différents sujets abordés par Cliche sont regroupés en quatre grands thèmes. Dans la première partie de l'ouvrage, l'auteur présente les principales justifications qui permettent d'expliquer les choix budgétaires. Bien que l'analyse économique occupe une place de choix (dans une perspective microéconomique – les notions de biens publics et d'externalités – et macroéconomique – politiques économiques, monétaires et budgétaires), l'auteur traite aussi des justifications politiques et juridiques de l'intervention publique (notamment l'influence de la démocratie et du fédéralisme). La présentation du contexte budgétaire tient également compte des développements historiques (on recule dans le temps jusqu'à l'adoption de la Carta Magna) et des effets de la structure démographique (selon l'âge, les flux migratoires et le marché du travail).
Les deux parties suivantes s'intéressent aux règles budgétaires. La deuxième partie aborde la question des règles parlementaires et présente les principes budgétaires issus de la législation (lois constitutionnelles et autres lois) et des conventions comptables, tout en dévrivant le rôle des acteurs et du cycle budgétaire. Une attention particulière est portée à la distinction entre le budget des revenus et celui des dépenses. La troisième partie traite des règles administratives liées à l'élaboration et à la mise en place du budget. On y explique et analyse les systèmes de gestion budgétaire passés et présents (la gestion basée sur les structures, sur la productivité, le PPBS (Planning-Programming-Budgeting system), la gestion à base zéro, la gestion par objectifs, la gestion axée sur les résultats). Plusieurs exemples d'application sont aussi présentés.
L'ouvrage se termine sur le thème de l'évolution de la taille des dépenses publiques et des enjeux connexes. La croissance des dépenses publiques sera la principale caractéristique de l'évolution des finances publiques durant la deuxième moitié du vingtième siècle. Cette croissance a néanmoins ralenti au cours des dernières décennies en raison de l'importance grandissante du fardeau de la dette et de la volonté de maîtriser l'ampleur des dépenses publiques. Le gouvernement a mis en place certains mécanismes pour contrôler ce fardeau, notamment une législation visant l'équilibre budgétaire (à ce chapitre, le Québec suit l'exemple de nombreux autres gouvernements). Mais le poids de la dette demeurera une préoccupation. Les projections démographiques nous indiquent qu'il faudra faire des choix avisés (réduction des dépenses, augmentation des impôts) à plus ou moins brève échéance, sinon l'équilibre budgétaire ne sera plus possible.
Le volume que nous présente Pierre Cliche est avant tout un ouvrage de vulgarisation. Vu la quantité et la variété des thèmes que l'auteur a choisi d'aborder, le défi était de taille. Mais il a réussi à le relever. Des concepts parfois difficiles à traiter sont présentés clairement, avec les nuances qui s'imposent. De plus, le langage utilisé permet aux non-initiés de l'univers des finances publiques de suivre le raisonnement de l'auteur. Il y a aussi lieu de souligner la qualité de la présentation visuelle du manuscrit assurée par l'auteur et l'éditeur. La présence de nombreux tableaux, graphiques et schémas rend la lecture très agréable. Cependant, ce que l'on gagne en clarté, on le perd quelque peu en profondeur. En général, chacun des thèmes principaux est abordé en quelques pages seulement. Mais s'agit-il véritablement d'un défaut? À notre avis non : cet ouvrage a toutes les qualités requises pour devenir un excellent complément d'un cours universitaire d'introduction aux finances publiques. De surcroît, sa lecture devrait profiter à tous ceux et celles que l'état des finances publiques du Québec intéresse et qui désirent parfaire leurs connaissances à ce sujet.
